II SA/Wa 1583/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Przemysław Szustakiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły – oddala skargę – Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Minister Edukacji Narodowej (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "kp a.") oraz art. 59 ust. 2 pkt 1 i ust 2c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., dalej także: "u.s.o."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], reprezentowanej przez Burmistrza [...] (dalej także: "skarżąca Gmina" lub "strona skarżąca") z dnia [...] marca 2017 r. od postanowienia [...] Kuratora Oświaty (dalej także: "organ pierwszej instancji') z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], negatywnie opiniującego zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. - utrzymał w mocy sporne postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2017 r. Rada Miejska [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej także: "u.s.g") oraz art. 59 ust. 1 w zw. art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. Uzasadniając przedmiotową uchwałę, Rada Miejska [...] wskazała na konieczność dostosowania sieci szkół prowadzonych przez gminę do potrzeb wynikających ze zmian demograficznych oraz związaną z tym racjonalizację wydatków budżetowych. Rada Miejska wskazał także na bardzo zły stan techniczny obiektu, opisany w załączonych opiniach - ekspertyzach budowlanych. W uzasadnieniu uchwały wskazano jednocześnie, że uczniom likwidowanej szkoły gmina zapewnia możliwość kontynuacji nauki w Publicznej Szkole Podstawowej w [...] i Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zwrócił do [...] Kuratora Oświaty w [...] z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. W związku z powyższym, [...] Kurator Oświaty - powołując się na przepisy art. 59 ust. 2 w zw. z ust. 2c pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 123 k.p.a. - wydał w dniu [...] lutego 2017 r. postanowieniem nr [...], w którym negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] w roku bieżącym organizuje zajęcia dla 9 oddziałów, zaś po ewentualnym przejęciu uczniów z likwidowanej placówki oraz utworzeniu dodatkowo oddziałów klas VII i VIII liczba oddziałów wzrośnie do 15/16. W tej sytuacji, [...] Kurator Oświaty uznał, że Placówka w [...] aktualnie nie jest przygotowana na organizację zajęć dla takiej liczby oddziałów, nawet kosztem rezygnacji z niektórych pomieszczeń szkolnych dziś wykorzystywanych, jako świetlice, czy też salka gimnastyczna. Ponadto, [...] Kurator Oświaty wskazał, że podjęciu przez Radę Miejską [...] "uchwały intencyjnej" towarzyszyła szeroko zakrojona akcja protestacyjna, w ramach której protestujący przedstawiciele Rady Rodziców przy Publicznej Szkole Podstawowej w [...], Pracownicy Gimnazjum w [...], Rada Pedagogiczna Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], a także Komisja Międzyzakładowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty [...] wspólnie wskazali na brak konsultacji celów i założeń proponowanej przez samorząd reformy gminnej oświaty ze wszystkimi mieszkańcami, jak również brak konsultacji tych celów i założeń ze środowiskiem nauczycieli gminy. W ocenie [...] Kuratora Oświaty, problem reorganizacji sieci szkół i placówek wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie przesłanki materialne i społeczne. Organ pierwszej instancji zauważył ponadto, że podobnie do tej kwestii odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1450/05, w którym Sąd podniósł, iż zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 Konstytucji RP gmina to ogół (wspólnota) jej mieszkańców, więc samodzielności gminy, jako takiej, nie można utożsamiać wyłącznie z samodzielnością jej organów. W tej sytuacji, podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych, organy gminy nie mogą zatem pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym protestów przeciwko likwidacji szkoły. Organ pierwszej instancji zwrócił jednocześnie uwagę, że choć Burmistrz [...], jako organ prowadzący sporną placówkę oświaty, skupił się na kwestii finansowej planowanego przedsięwzięcia, to faktycznie nie przedstawił realnych do osiągnięcia kwot, które uzasadniałyby w rzeczywistości pogorszenie warunków opiekuńczo-wychowawczych uczniów szkoły w [...]. [...] Kurator Oświaty zarzucił, iż z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej [...] nie wynika, aby uczniowie mieli skorzystać z planowanych działań, a wręcz przeciwnie - ze względu na konieczność dojazdu oraz zwiększoną liczebność oddziałów - realnie mogą stracić. W dniu [...] marca 2017 r. Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza [...], wniosła do Ministra Edukacji Narodowej zażalenie na powyższe postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2017 r. Wnosząc o zmianę spornego postanowienia poprzez wydanie pozytywnej opinii w sprawie oraz ewentualnie o uchylenie postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, skarżąca Gmina stwierdziła w uzasadnieniu zażalenia, że [...] Kurator Oświaty w ogóle nie ustosunkował się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wniosku o wydanie opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Skarżąca Gmina [...] zarzuciła, że organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do kwestii bezpieczeństwa uczęszczających tam dzieci oraz pracowników. Strona skarżąca wskazała, że zły stan techniczny budynku Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] ma swoje odzwierciedlenie w Ekspertyzie Technicznej z 2013 r. "Ocena stanu technicznego obiektu w celu oceny opłacalności remontu pod kątem zachowania funkcji szkoły i oddziału przedszkolnego /' związanych z tym wymagań architektonicznych oraz bezpieczeństwa użytkowania" oraz Opinii dotyczącej stanu technicznego budynku szkolnego z czerwca 2016 roku. W związku z powyższym, skarżąca Gmina zauważyła, że rozległy zakres prac remontowych i fakt, że wiele z nich należałoby przeprowadzić w trybie pilnym, koszt remontu na poziomie ponad miliona złotych oraz aktualne zużycie budynku, które określono średnio na ok. 55% (poszczególne elementy od 50% do 70%), przy wiedzy, że wkrótce rusza kompleksowy remont dużej placówki szkolnej w [...] zaplanowany na 2,3 miliona złotych, nie daje podstaw i możliwości dla gminy z 6.500 mieszkańcami i budżetem wynoszącym zaledwie 26 milionów, do dalszego inwestowania w będący w bardzo złym stanie technicznym budynek Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]. Gmina [...] wskazała jednocześnie, że analiza materiałów przedstawionych przez Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] wskazuje, że szkoła zapewnia odpowiednią liczbę sal lekcyjnych {vide: 18 pomieszczeń). Oznacza to, w ocenie skarżącej Gminy, że planowane przejęcie uczniów przez Publiczną Szkołę Podstawową w [...] nie będzie zatem znacząco wpływać na jej organizację pracy i nie ma konieczności wprowadzenia dwuzmianowości. Strona skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił materiałów dostarczonych przez dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], które pokazują, że placówka posiada obecnie tylko 7 sal lekcyjnych, które są wykorzystane przez oddział przedszkolny i klasy I-VI. Strona skarżąca zauważyła także, że obecnie Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] nie ma żadnych pomieszczeń, które można udostępnić dla przyszłych oddziałów - klasy VII i VIII. Odnosząc się do zmian proponowanych przez dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], Gmina [...] wskazała, że nie można się na nie zgodzić (tj. dostosowanie byłej kuchni, czy strychu w celu zapewnienia uczniom optymalnych warunków nauki). W tym miejscu, strona skarżąca wskazała, że nie wyobrażają sobie, aby uczniowie klas VII i VIII mogli mieć zajęcia na przebudowanym strychu lub w przebudowanej kuchni. Skarżąca Gmina stwierdziła, że koszty adaptacji, przebudowy i wyposażenia szacowane są na ok 200 tys. - 300 tys. złotych i wielokrotnie przewyższają koszty utworzenia pomieszczeń w Publicznej Szkole Podstawowej w [...] lub Publicznej Szkole Podstawowej w [...]. Ponadto, strona skarżąca wskazała także, że Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] nie posiada sali gimnastycznej, nie ma też możliwości korzystania z hal sportowych, w przeciwieństwie do dzieci z Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], które mają możliwość korzystania z położonej nieopodal hali sportowej oraz pełnowymiarowego boiska "[...]" i pełnowymiarowego boiska piłkarskiego. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca Gmina [...] zarzuciła również, że [...] Kurator Oświaty nie odniósł się także do kwestii lokalizacji szkoły, która ma siedzibę we wsi bezpośrednio sąsiadującej z miastem [...]. Gmina [...] wskazała, że Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] znajduje się ok. 50 metrów od granicy administracyjnej miasta, zaś dzieci dzieli od szkoły w [...] zaledwie 1600 m. Nawiązując do powyższego, skarżąca Gmina podniosła, że umiejscowienie placówki nie jest przypadkowe, ponieważ Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] była filią [...] szkoły, stworzoną na potrzeby wyżu demograficznego lat 70/80. Reasumując, skarżąca Gmina [...] stwierdził, że prowadzenie dwóch szkół w tak niedużej odległości od siebie na terenie małego miasta, jakim jest [...], jest pozbawione racjonalności. Gmina [...] zwróciła uwagę także na niewłaściwe wyznaczenie obwodów szkolnych. Strona skarżąca wskazała na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2001 r. w sprawie ustalenia sieci i granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjum, zgodnie z którą Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] obejmuje swym obwodem: 4 ulice miasta [...], wieś [...] oraz wieś [...]. Odnosząc się do wskazanej uchwały, skarżąca Gmina podniosła, że do Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] uczęszcza obecnie 94 uczniów klas I-VI (stan na luty 2017r.), z czego 30 uczniów - mieszkańców [...] oraz 35 uczniów spoza obwodu szkoły (strona skarżąca zauważył, że w liczbie 35 spory udział, bo w ilości 22, mają znów dzieci z miasta [...]). Dzieci wiejskie z [...] (11) i [...] (17) to zaledwie 28 osób co stanowi ok. 30% uczniów. W ocenie strony skarżącej, proponowana likwidacja szkoły pozwoli na przywrócenie porządku, w którym dzieci z obwodu miasta (czyli ok. 70%) będą mogły uczęszczać do położonej w centrum szkoły, zaś dzieci z [...] będą dowożone. Strona skarżąca wskazała także, że obwód [...] włączony zostanie do obwodu szkoły wiejskiej w [...], do której jest znacznie bliżej, niż do [...], zaś dzieci młodsze będą mogły korzystać z wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Miejskim w [...] oraz w Przedszkolu Gminnym w [...]. Odnosząc się z kolei do kwestii sygnalizowanego przez [...] Kuratora Oświaty protestu społeczności lokalnej, skarżąca Gmina wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 805/13, w którym to WSA stwierdził, iż "Do zadań organów gminy należy administrowanie w imieniu wszystkich mieszkańców sprawami wspólnoty. Dobro całej wspólnoty wymaga od nich podejmowania trudnych decyzji godzących niekiedy w interesy grup mieszkańców. Do takich decyzji należy z pewnością likwidacja gminnej placówki oświatowej dyktowana potrzebami zachowania sprawności aparatu gminy. (...) Dlatego umotywowana dobrem gminy decyzja o zlikwidowaniu szkoły nie jest sprzeczna z ideą samorządności tylko dlatego, że nie zgadza się z nią grupa mieszkańców. Zlikwidowanie szkoły publicznej może przy zachowaniu wymogów ustawy o systemie oświaty nastąpić w sposób legalny pomimo protestu ze strony części mieszkańców gminy". Skarżąca Gmina odwołała się ponadto do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 161/13, w którym WSA stwierdził, że: "Przepis art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiąc, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, przewiduje jedynie możliwość przeprowadzenia konsultacji. Wprawdzie przepisy ustaw mogą nakładać na organ gminy taki obowiązek, lecz w przypadku likwidacji szkoły ustawodawca nie ustanowił takiego warunku". W konsekwencji, skarżąca Gmina wskazała, że nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] nie może stanowić argumentu uzasadniającego wydanie negatywnej opinii w niniejszej sprawie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony skarżącej, Minister Edukacji Narodowej - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 59 ust. 2 pkt 1 i ust 2c ustawy o systemie oświaty - postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy sporne postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister Edukacji Narodowej wskazał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - [...] Kurator Oświaty ustosunkował się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wniosku o wydanie opinii, albowiem odniósł się zarówno do liczby uczniów poszczególnych oddziałów Szkoły Podstawowej w [...], jak i wskazał, że zwiększona liczebność oddziałów w Szkole Podstawowej w [...] oraz konieczność dojazdów stanowią pogorszenie warunków nauki uczniów Szkoły Podstawowej w [...]. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że [...] Kurator Oświaty odniósł się do kwestii ekonomicznej planowanej zmiany. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej, która wskazywała, iż [...] Kurator Oświaty - mimo wiedzy o złym stanie technicznym budynku szkolnego Szkoły Podstawowej w [...] - wydając sporne postanowienie, nie uwzględnił kwestii bezpieczeństwa uczęszczających tam dzieci oraz pracowników, Minister Edukacji Narodowej wskazał, iż analizując dokumentację sprawy, ustalił, że budynek Szkoły Podstawowej w [...] nie zagraża bezpieczeństwu osób w nim przebywających, a jedynie wymaga remontu, którego celem będzie "poprawa" bezpieczeństwa. Organ odwoławczy zauważył, że w ekspertyzie z 2013 r. wskazano, że "stan bezpieczeństwa ustroju konstrukcyjnego budynku nie zagraża katastrofą", zaś budynek wymaga kompleksowego remontu uwzględniającego zakres niezbędnych robót remontowych wskazanych na stronie 19 w pkt. 4 ww. ekspertyzy. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, oznacza, że gdyby budynek zagrażał bezpieczeństwu użytkowników, zostałby wyłączony z użytkowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, oznacza to także, iż argument skarżącej Gminy [...] dotyczący nieuwzględnienia przez [...] Kuratora Oświaty kwestii bezpieczeństwa uczęszczających tam dzieci oraz pracowników - jest niezasadny. Organ odwoławczy podkreślił, że [...] Kurator Oświaty, opiniując zamiar likwidacjo szkoły musi również uwzględnić, czy są zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki i nie mógł pominąć analizy tej oceny, nawet jeśli organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu wprost się do niej nie odniósł. Wskazując na art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym "Zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli (...) szkół podstawowych oraz gimnazjów (...), z wyjątkiem szkół i gimnazjów wyraźnie wyłączonych w tym przepisie, należy do zadań własnych gminy", Minister Edukacji Narodowej podniósł, że realizacja remontów gminnych szkół i przeznaczanie na ten cel środków finansowych, jest zadaniem gminy. Organ odwoławczy podniósł, że analiza akt wskazuje, że od sierpnia 2013 r. wskazane było przeprowadzenie kompleksowego remontu budynku Szkoły Podstawowej w [...], który jednak przez wiele lat nie został wykonany. Organ odwoławczy uznał jednak, że nierealizowanie remontów nie może być przyczyną likwidacji szkoły. Ustosunkowując się do argumentu strony skarżącej, że "niemożność wyasygnowania w budżecie wielu milionów złotych na remont wszystkich placówek oraz niż demograficzny zobligował Burmistrza do podjęcia walki o sfinansowanie remontu w największej placówce", Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że - w świetle akt postępowania - jest on niezrozumiały, albowiem w przypadku niżu demograficznego malejąca liczba uczniów szkół spowodowałaby również konsekwencje dla dużej szkoły. Reasumując powyższą kwestię, Minister Edukacji Narodowej wskazał, że mając oczywiście na względzie przede wszystkim bezpieczeństwo uczniów, uznać trzeba, że przyczyną likwidacji szkoły nie może być stale pogarszający się stan techniczny budynku, będący konsekwencją systematycznego niewykonania niezbędnych prac remontowych, które mają służyć poprawie bezpieczeństwa. Zdaniem organu odwoławczego, uznać należy jednocześnie, że realizacja remontu jednak szkoły nie może być powodem likwidacji innej szkoły. Minister Edukacji Narodowej odniósł się również do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku odpowiedniej bazy materialnej w Publicznej Szkole Podstawowej w [...]. W tym zakresie Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że dokonując analizy pisma Dyrektora Publicznej Szkole Podstawowej w [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz pisma Dyrektora Publicznej Szkole Podstawowej w [...] z dnia [...] października 2016 r. - uznał, iż [...] Kurator Oświaty dokonał właściwej oceny możliwości lokalowych szkoły w [...] w kontekście planowanych zmian, oceniając je jako niewystarczające. Organ odwoławczy stwierdził, że baza lokalowa szkoły w [...] nie jest wystarczająca do przyjęcia dzieci z likwidowanej szkoły w [...], a co za tym idzie, nie jest przygotowana na organizację zajęć dla takiej liczby oddziałów. Organ odwoławczy uznał, że szkoła w [...] po dostosowaniu 3 pomieszczeń lub maksymalnie 5 pomieszczeń (co jest niewskazane, z uwagi na pozbawienie uczniów świetlicy i szkolnej sali gimnastycznej) dysponować będzie 13 salami (lub maksymalnie 15 salami), podczas, gdy pożądane byłoby 13-16 sal w roku szkolnym 2017/2018 i 14-17 sal w roku szkolnym 2018/2019 r. Minister Edukacji Narodowej zauważył, że przy liczbie 13 i 14 oddziałów w ww. latach szkolnych liczebność oddziałów klas IV-VII i IV-VIII będzie bardzo duża, co oznaczałoby znaczne pogorszenie warunków nauki dla uczniów obu szkół [...] i [...]. Zaś przy liczbie 16 i 17 oddziałów w ww. latach szkolnych liczebność oddziałów klas IV- VII i IV-VIII będzie mniejsza, ale w związku z tym liczba sal lekcyjnych będzie niewystraczająca, co doprowadzi do nauki w systemie zmianowym lub niekorzystnego dla uczniów uszczuplenia bazy socjalno-opiekuńczej (przystosowanie świetlicy, szatni innych pomieszczeń do celów dydaktycznych). W wyniku dokonania analizy, organ odwoławczy stwierdził, że warunki lokalowo-dydaktyczne (liczba sal) są wystarczające do potrzeb Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] w przypadku, gdy nie zostanie zwiększona liczba uczniów o uczniów Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]. W związku z powyższymi ustaleniami, Minister Edukacji Narodowej uznał, że Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] nie jest przygotowana na przyjęcie dzieci z likwidowanej Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] i nie jest przygotowana na organizację zajęć dla takiej liczby oddziałów. Organ odwoławczy stwierdził także, że dokonana analiza wskazuje na znaczne pogorszenie warunków nauki uczniom likwidowanej szkoły w [...] z uwagi na dużą liczebność klas lub w przypadku niewystraczającej liczby sal, realizację zajęć w systemie zmianowym oraz podtrzymał argument organu pierwszej instancji, że za wydaniem negatywnej opinii w sprawie likwidacji, przemawia zwiększona liczebność oddziałów w Szkole Podstawowej w [...], które w ocenie organu pierwszej instancji stanowi pogorszenie warunków nauki uczniów Szkoły Podstawowej w [...]. Organ odwoławczy zauważył także, że Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] nie posiada własnej sali gimnastycznej (vide: zajęcia wychowania fizycznego są prowadzone w hali Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] oddalonej o około 150 m od budynku szkolnego), a funkcjonującą w szkole zastępczą salę gimnastyczną planuje się przekształcić w salę lekcyjną. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, nie oznacza znaczącej poprawy bazy sportowej dla uczniów szkoły Podstawowej w [...], która w związku z tym, że posiada 7 sal lekcyjnych i możliwość dostosowania co najmniej 3 pomieszczeń dydaktycznych, bazę lokalową Szkoły Podstawowej w [...] można ocenić jako wystarczającą do realizacji jej zadań statutowych. A co za tym idzie, w ocenie organu odwoławczego, niecelowe jest likwidowanie Szkoły Podstawowej w [...]. Minister Edukacji Narodowej wskazał ponadto, że z zebranych dowodów nie wynika, aby istniało realne zagrożenie demograficzne skutkujące gwałtownym spadkiem liczby dzieci, które miałyby podjąć naukę w kolejnych latach szkolnych w gminnych szkołach podstawowych. Minister Edukacji Narodowej, w tak ustalonym stanie faktycznym nie podzielił stanowiska Burmistrza [...], że sytuacja demograficzna gminy jest argumentem przemawiającym za likwidacją Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]. Organ odwoławczy nie podzielił także zdania strony skarżącej, że kwestia odległości w tym przypadku jest istotna i powinna być powodem likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], podnosząc jednocześnie argumentację skarżącego, że do Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] uczęszcza 35 uczniów spoza jej obwodu, w tym 22 uczniów z miasta [...]. Istnieją więc, w ocenie Ministra Edukacji Narodowej, powody, dla których uczniowie zamieszkali poza obwodem szkoły, wybierają właśnie tę, a nie inną szkołę. W ocenie organu odwoławczego, zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] nie uzasadnia również w żaden sposób zamiar gminy dotyczący zmiany obwodów szkół i potrzebą ich uporządkowania. Organ odwoławczy podkreślił, że jeśli w ocenie Burmistrza [...] obwody szkół zostały ustalone niewłaściwie, można je uporządkować i zmienić (vide: zgodnie z obowiązującym prawem ustalenie obwodów szkół podstawowych leży w kompetencji rady gminy), bez konieczności likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że rozstrzygając kwestię zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], nie można pominąć faktu, iż zamiar ten wywołał sprzeciw lokalnej społeczności. Organ odwoławczy zauważył, że elementem procesu likwidacji szkoły są konsultacje i opinia środowiska lokalnego dotycząca tej likwidacji, w szczególności rodziców dzieci uczęszczających do szkoły przeznaczonej do likwidacji. Oznacza to, w ocenie organu odwoławczego, że podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych, organy gminy nie mogą pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym opinii przeciwko likwidacji szkoły. Minister Edukacji Narodowej zauważył także, że również kwestia dowozu uczniów do szkoły jest ważna przy wydawaniu opinii w sprawie likwidacji szkoły. Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie, iż podziela stanowisko [...] Kuratora Oświaty, że ze względu na konieczność dojazdu (vide: wydłużenie odległości i czasu dojazdu), uczniowie likwidowanej Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] "stracą". W ocenie Ministra Edukacji Narodowej, wydłużenie odległości z domu do szkoły i wydłużenie czasu dojazdu do szkoły dla niektórych uczniów uczęszczających do szkoły w [...], stanowią pogorszenie warunków nauki uczniów Szkoły Podstawowej w [...], poprzez wydłużenie drogi do szkoły o 3 km (licząc z miejscowości [...] do miejscowości [...], podczas gdy aktualnie droga z tejże miejscowości do [...] wynosi 4,4 km), a tym samym wydłużeniu ulegnie czas dotarcia do szkoły. Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że w związku z wydłużeniem drogi do szkoły oraz wydłużeniem czasu dojazdu do szkoły w [...] lub [...] dla uczniów zamieszkałych w [...] (po zlikwidowaniu szkoły w [...]), pogorszą się warunki dowozu dzieci oraz ich bezpieczeństwo w drodze z domu do szkoły i ze szkoły do domu, o których mowa w art. 17 ustawy o systemie oświaty. Organ odwoławczy uznał ponadto, że likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] będzie miała też niekorzystny wpływ na plan sieci szkół podstawowych i sieć przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w gminie [...], o których mowa w art. 14a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu odwoławczego, w wyniku likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] sieci te ulegną niekorzystnemu ograniczeniu i nie będą spełniać warunków, o których mowa w art. 14a ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że po likwidacji szkoły w [...], droga dzieci uczęszczających obecnie od oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w [...], z domu do miejsca realizacji wychowania przedszkolnego (gmina wskazała Przedszkole Miejskie w [...] lub Przedszkole Gminne w [...]) ulegnie wydłużeniu i znacznie będzie przekraczała odległości, o których mowa w art. 14a ust. 2 ustawy o systemie oświaty (choć należy stwierdzić, że ustawodawca przewidział wydłużenie drogi dziecka z domu do szkoły i nałożył na gminę zorganizowanie bezpłatnego transportu). Organ odwoławczy wskazał, że wydłużenie drogi dziecka z domu do placówki wychowania przedszkolnego oznacza wydłużenie czasu przebywania małych dzieci poza domem, w szczególności dotyczy to dzieci z [...]. Dlatego, w ocenie Ministra Edukacji Narodowej, likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] byłaby szczególnie niekorzystna dla dzieci w wieku przedszkolnym uczęszczających do oddziału przedszkolnego w tejże szkole. Odnosząc się z kolei do stanowiska skarżącej Gminy, która wskazała w zażaleniu, że "proponowana przez organ prowadzący racjonalizacja sieci szkolnej ma na celu zapewnienie najkorzystniejszych warunków w zakresie realizacji procesu edukacji uczniów przy jednoczesnym racjonalnym wykorzystaniu finansów publicznych", Minister Edukacji Narodowej zauważył, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zadaniem własnym gmin jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadań związanych z edukacją publiczną. Organ odwoławczy wskazał, że wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa wszyscy mieszkańcy gminy, a zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (zadania te obejmują m.in. sprawy edukacji publicznej). Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu, ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Organ odwoławczy wskazał, że taką ustawą jest ustawa o systemie oświaty, która w art. 104 ust. 1 i art. 105 zalicza do obowiązkowych zadań własnych gmin prowadzenie szkól podstawowych i przedszkoli. Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że obowiązkowy charakter tych zadań powoduje, że gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować. Minister Edukacji Narodowej uznał w konsekwencji, że kurator oświaty, wydając opinię w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, nie może kierować się czynnikiem ekonomicznym, jako podstawą do wydania opinii. Nie oznacza to jednak, jak wskazał organ odwoławczy, że Minister Edukacji Narodowej oraz kurator oświaty nie zdają sobie sprawy z tego, jakie są koszty utrzymania szkół, a także uwzględnia fakt, iż koszty utrzymania szkól mogą być wyższe, niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom na utrzymanie tych szkół. Mając na uwadze powyższe, Minister Edukacji Narodowej wyraził pogląd, że optymalizacja wydatków na oświatę i racjonalizacja sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę [...], nie powinna sprowadzać się do przyjęcia rozwiązania organizacyjnego polegającego na likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], do której uczęszcza 97 uczniów klas l-VI i 11 uczniów oddziału przedszkolnego, w tym 40 uczniów spoza obwodu szkoły (jak wskazano w uzasadnieniu do Uchwały [...] Rady Miejskiej). Ustosunkowując się z kolei do stwierdzenia skarżącej Gminy [...] zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., że Szkoła Podstawowa w [...] posiada wykwalifikowaną i doświadczoną kadrę pedagogiczną (17 nauczycieli, w tym 12 dyplomowanych), Minister Edukacji Narodowej zauważył, że również szkoła w [...] posiada doświadczoną i wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną (12 nauczycieli, w tym 7 nauczycieli dyplomowanych). Minister Edukacji Narodowej stwierdził jednocześnie, że likwidacja szkoły w [...] prowadzi do utraty pracy przez wszystkich pracowników tejże szkoły, bez gwarancji dalszego zatrudnienia w innej placówce. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] oznacza również niekorzystne zmiany dla pracowników tejże szkoły. Podsumowując, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że z uwagi na fakt, iż likwidacja szkoły w [...] wpłynie niekorzystnie na warunki nauczania, uznać należy zatem, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty wydana w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] - jest w pełni uzasadniona, a więc zażalenie skarżącej Gminy [...] na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2017 r. nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2017 r. Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r. Wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r., jak też poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2017 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, skarżąca Gmina [...] zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ustawy o systemie oświaty - poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie polegające na rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tego przepisu, w szczególności poprzez brak oceny dowodów w sposób wyczerpujący i miarodajny; naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi Gmina [...], podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wskazała, że nie zgadza się z twierdzeniem organów obu instancji, iż planowana likwidacja szkoły spowoduje, że dzieci będą uczyły się w gorszych warunkach, a przeniesienie uczniów z dotychczasowej szkoły do Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] spowoduje pogorszenie bezpieczeństwa dzieci ze względu na znaczną odległość i dojazd do szkoły oraz że baza szkoły w [...] jest niedostateczna i nie gwarantuje zaspokojenia potrzeb edukacyjnych uczniów z Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organy obu instancji nie rozpatrzyły również aspektu ekonomicznego, związanego z likwidacją jednej ze szkół. W tym miejscu skarżąca Gmina podkreśliła, że z przedstawionego materiału dowodowego wynika jasno, jakie strona skarżąca ma możliwości finansowe oraz że ze względu na ograniczone środki finansowe może wyremontować tylko jedną ze szkół, co oznacza, że celowe jest wyremontowanie szkoły bardziej rozwiniętej, większej, do której uczęszcza znacznie więcej osób niż do szkoły w [...]. Strona skarżąca wskazała również, że organy oby instancji nie wzięły pod uwagę przedłożonych dokumentów dotyczących oceny stanu technicznego budynku szkolnego Publicznej Szkoły Podstawowe w [...] w odniesieniu do bezpieczeństwa uczęszczających tam dzieci oraz pracowników, jak też poziomu zużycia budynku oraz jej możliwości ekonomicznych. Skarżąca Gmina zwróciła uwagę, że szkoła w [...] wymaga bardzo rozległych w swym zakresie prac remontowych, które należałoby przeprowadzić w trybie pilnym, a których koszt szacowany jest na poziomie ponad miliona złotych. Zdaniem strony skarżącej, organy obu instancji nie wzięły zupełnie pod rozwagę aktualnego zużycia przedmiotowego budynku, które określono średnio na ok. 55% (poszczególne elementy od 50% do 70%), przy jednoczesnej informacji, że wkrótce rusza kompleksowy remont dużej placówki szkolnej w [...] (o szacowanej wartości 2,3 miliona złotych). Skarżąca Gmina zarzuciła, że nie wzięto zupełnie pod rozwagę jej możliwości ekonomicznych, przypominając, iż jest gminą liczącą 6.500 mieszkańców, posiadającą budżet zaledwie 26 milionów na wszystkie dalsze inwestycje. W tej sytuacji, skarżąca Gmina nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, jakoby przeprowadzenie remontu w największej szkole (szkoła w [...]) w gminie jest niezrozumiałe i niezasadne. Skarżąca Gmina podkreśliła, że poniesie mniejsze koszty utrzymania i eksploatacji jednego budynku szkolnego, niż dwóch szkół oddalonych od siebie o zaledwie 1.600 metrów. Dlatego też, w ocenie strony skarżącej, zasadnym jest utrzymywanie jednego budynku szkolnego. Skarżąca Gmina zwróciła uwagę, że jest w takiej sytuacji finansowej, iż nie może sprostać przeprowadzeniu kompleksowego remontu w dwóch placówkach. Gmina [...] podtrzymała również swoje stanowisko dotyczące niewłaściwego wyznaczenia obwodów szkolnych i jego wpływu na decyzję o likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]. Skarżąca Gmina zwróciła uwagę, że szkoła w [...] ma zagwarantowany dostęp do obiektów sportowych. W związku z tym, strona skarżąca uznała, że skoro udostępniony jest szkole lepszy obiekt sportowy, przekształcenie zastępczej sali gimnastycznej na salę lekcyjna, wydaje się całkowicie uzasadnione. Skarżąca Gmina zwróciła również uwagę, że niezasadnym jest przytaczanie przez organ odwoławczy argumentu, iż pozbawienie uczniów szkoły w [...] jedynej szkolnej sali gimnastycznej (na potrzeby sali lekcyjnej) jest niekorzystne. Strona skarżąca nie zgodziła się równie z twierdzeniem Ministra Edukacji Narodowej, że w wyniku przekształcenia i dostosowania sal, szkoła w [...] po przyjęciu dzieci ze szkoły w [...] zostałaby pozbawiona świetlicy. Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że z materiału przedstawionego przez dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] wynika, że szkoła zapewnia odpowiednią liczbę sal lekcyjnych - 18 pomieszczeń, a także uznała, że planowane przejęcie uczniów przez PSP w [...] nie będzie zatem znacząco wpływać na jej organizację pracy i nie ma konieczności wprowadzenia dwuzmianowości. Skarżąca Gmina zarzuciła, że organy obu instancji w ogóle nie uwzględniły materiałów dostarczonych przez dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], które pokazują, że placówka posiada obecnie tylko 7 sal lekcyjnych, które są wykorzystane przez oddział przedszkolny i klasy I-VI. Z informacji tej wynika również, że obecnie Szkoła w [...] nie ma żadnych pomieszczeń, które można udostępnić dla przyszłych oddziałów - klasy VII i VIII. Zdaniem strony skarżącej, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że planowane przez dyrekcję dostosowanie byłej kuchni czy strychu pozwoli na zapewnienie uczniom optymalnych warunków nauki, albowiem dostosowanie tych pomieszczeń będzie wymagało zgody straży pożarnej i sanepidu, a - według skarżącej Gminy - wątpliwe jest, aby nieużytkowane poddasze ze stropem, który nigdy nie był poddany obciążeniu posadzek, ścian, mebli i intensywnym użytkowaniu przez dzieci, wytrzyma obciążenie i czy stara konstrukcja dachu wytrzyma wykonanie koniecznej izolacji/docieplenia. Ponadto, skarżąca Gmina podniosła, iż nie wyobraża sobie, aby uczniowie klas VII i VIII mogli mieć zajęcia na przebudowanym strychu lub w przebudowanej kuchni. Jednocześnie, skarżąca Gmina wskazała, że koszty takiej przebudowy i wyposażenia szacowane są na ok 200 tys. - 300 tys. złotych i wielokrotnie przewyższają koszty utworzenia pomieszczeń w PSP [...] lub PSP [...]. Skarżąca Gmina zarzuciła ponadto, że bezzasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż pozbawienie uczniów młodszych oddzielnej szatni może spowodować obniżenie ich poczucia bezpieczeństwa. Skarżąca Gmina zauważyła w tym miejscu, że dzieci młodsze zazwyczaj kończą zajęcia szkolne wcześniej, niż uczniowie starszych klas, a dodatkowo zawsze są pod opieką nauczyciela dyżurującego, czy też nauczyciela odprowadzającego uczniów na autobus. Ponadto, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00, strona skarżąca stwierdziła, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi m.in. z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Według strony skarżącej, każdorazowo "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku, zdaniem skarżącej Gminy, uznać należy, że kurator oświaty działa arbitralnie. Skarżąca Gmina nie zgodziła się również z opinią Ministra Edukacji Narodowej, który wskazał, że w obliczu niżu demograficznego bardziej zasadnym działaniem jest dbanie o małe szkoły, co - zdaniem organ odwoławczego – sugerowałoby, iż niezasadnym działaniem jest remont i utrzymywanie szkoły większej. Strona skarżąca wskazała jednak, że w tej opinii Minister Edukacji Narodowej popełnił zasadniczy błąd, bowiem niemożliwe jest zamknięcie największej placówki. Według skarżącej Gminy, koszty stałe utrzymania ponoszone przez gminę pozostaną takie same, a więc to zamknięcie mniejszej placówki i przeniesienie uczniów do szkoły większej pozwala na ograniczenie kosztów stałych. Tym samym, biorąc pod uwagę liczebność uczniów m.in. w szkole w [...], jak również jej przystosowanie do przyjęcia kolejnych uczniów, skarżąca Gmina uznała, że likwidacja szkoły w [...] w świetle stanowiska przedstawionego przez Ministra Edukacji Narodowej wydaje się całkowicie uzasadniona. Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że zarówno Minister Edukacji Narodowej, jak i kurator oświaty pominęli fakt, iż szkoła w [...] nie spełnia odpowiednich warunków również ze względu na niewystarczający poziom światła. Skarżąca Gmina zarzuciła również, że Minister Edukacji Narodowej nie wziął pod uwagę zupełnie kwestii kosztów dostosowania szkoły w [...] do nowej reformy edukacyjnej. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ odwoławczy niesłusznie wskazał, że gdyby budynek szkoły w [...] zagrażał bezpieczeństwu użytkowników to zostałby wyłączony z użytku. Skarżąca Gmina wskazała wyraźnie, że nie wszystkie wady budynku wpływające negatywnie na życie i zdrowie użytkowników budynku stanowią podstawy do wyłączenia przedmiotowego budynku z użytkowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca Gmina zarzuciła, że organ odwoławczy nie uwzględnił całościowej opinii o stanie technicznym budynku szkoły w [...], gdy tymczasem w przedmiotowej opinii wyraźnie podkreślany jest zły stan wentylacji budynku oraz potrzeby odwodnienia budynku. W takich pomieszczeniach szybko rozwija się grzyb i pleśń, co bardzo negatywnie wpływa na stan zdrowia dzieci co przekłada się na częstsze oraz poważniejsze choroby, tym samym wyższe koszty leczenia uczniów. Skarżąca Gmina zwróciła uwagę, że stropy spornego budynku nie spełniają wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo, Gmina [...] zauważyła, że spełnia jedyny wymagany warunek odnośnie likwidacji szkoły zawarty w art. 59 ustawy o systemie oświaty, albowiem zapewnia kontynuację nauki w innej placówce, o wiele lepiej dostosowanej do współczesnych potrzeb edukacyjnych, dodatkowo gmina zapewnia bezpłatny transport dla dzieci pod opieką specjalnie zatrudnionej osoby. Skarżąca Gmina stwierdziła, że decydując się na likwidację szkoły w [...] kierowała się przede wszystkim względami bezpieczeństwa oraz chęcią wyrównania szans uczniów, a nie - jak bezpodstawnie zarzucił to Minister Edukacji Narodowej - głównie ze względów finansowych. Skarżąca Gmina podkreśliła ponadto, że zlikwidowanie szkoły publicznej może, przy zachowaniu wymogów ustawy o systemie oświaty, nastąpić w sposób legalny, pomimo protestu ze strony części mieszkańców gminy. Powyższe stanowisko, zdaniem strony skarżącej, znajduje swe odzwierciedlenie także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 161/13. Skarżąca Gmina zwróciła uwagę, że kurator oświaty, opiniując projekt planu sieci szkół, ma za zadanie ocenić, czy nowy kształt sieci umożliwi dzieciom i młodzieży zamieszkałych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Skarżąca zauważyła, że ustawodawca nie wskazał merytorycznych przesłanek wydania opinii o zamierzonej likwidacji szkoły, ale uznaje się, że nie mogą być one uznane za dowolne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1128/05). Strona skarżąca podkreśliła, że opinia kuratora oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły nie może mieć charakteru arbitralnego, lecz musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę wskazane powyżej obowiązki. Jednakże, zdaniem strony skarżącej, realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się wyłącznie do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1, czy też art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty, ale również do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06). W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], jak również utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji, wydając sporne postanowienia, nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób prawidłowy ustaliły zarówno stan faktyczny sprawy, jak i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niniejszej sprawy, wskazując w sposób dokładny w uzasadnieniu wydanych postanowień, jakie przyczyny legły u podstaw zastosowania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, które stanowiły podstawę podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania negatywnej opinii zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Tym samym, Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej, wydając zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r., działały zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Należy zauważyć na wstępie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 59 ust. 2 i ust. 2c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W myśl art. 59 ust. 2 tej ustawy, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Natomiast przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 59 ust. 1 cyt. ustawy stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 59 ust. 2c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. Aktualnie nie budzi wątpliwości, iż opinia wydawana w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświatowy, jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Warto w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, stwierdził wyraźnie, iż przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty dotyczący zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże, realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1, czy art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w powołanym wyżej wyroku, że powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych, jako zadań własnych. NSA podkreślił, iż "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy". Skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela. Uznać należy więc, że przedmiotowa opinia kuratora oświaty wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi oceny, czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 59 ust. 1 tej ustawy do likwidacji szkoły. Kurator oświaty, będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa, wydając przedmiotową opinię, jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach. Z tych też względów, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi mówiący o naruszeniu powołanego przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, [...] Kurator Oświaty tym wymaganiom sprostał i wydał rozstrzygniecie nie noszące cech dowolności. Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się do zbadania, czy organ podejmując rozstrzygniecie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, co wynika z wyczerpującego materiału dokumentacyjnego, organy obu instancji dokonały oceny całości materiału dowodowego i na jej podstawie wskazały okoliczności uzasadniające wydanie negatywnej opinii. Nie powielając zatem obszernej argumentacji w tym przedmiocie zasygnalizować należy, iż do takowych okoliczności należy potrzeba zapewnienia dzieciom edukacji w bliskiej odległości od domu rodzinnego oraz bezpiecznych i przyjaznych warunków w szczególności najmłodszym uczniom, których przebywanie i kształcenie w jednym budynku szkolnym z licznymi klasami starszymi (w tym uczniami gimnazjum) wpłynie negatywnie na proces edukacyjny i wychowawczego. Wydłuży dojazd do szkoły i spowoduje potrzebę pozostawania w świetlicy szkolnej. Przebywanie znacznego czasu poza domem może wpłynąć niekorzystnie na rozwój zwłaszcza pięcio i sześcioletnich letnich uczniów, których liczba w ostatnich latach się zwiększyła. Sąd uznał, że zarówno [...] Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji Narodowej zasadnie przyjęli, iż planowana likwidacja szkoły pogorszy warunki nauki. Oba organy prawidłowo przyjęły bowiem, że w przypadku likwidacji szkoły w [...] nastąpi wydłużenie drogi do szkoły i czasu dojazdu do niej, zwiększenie liczebności uczniów w klasach, zwiększenie anonimowości w szkole w [...] z uwagi na znacznie większą liczbę uczniów w porównaniu do szkoły w [...], wysokie prawdopodobieństwo nauki w systemie zmianowym, brak możliwości wyboru szkoły, uciążliwość spowodowana pracami remontowo-budowlanymi w szkole w [...] i w związku z tym zmniejszenie bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu, uznać należy, że powyższe czynniki stanowią niewątpliwie pogorszenie warunków nauki w stosunku do dotychczasowych warunków w szkole w [...]. Należy zauważyć, że po likwidacji szkoły w [...], szczególnie pogorszone byłyby warunki dostępu do edukacji dla dzieci z oddziału przedszkolnego organizacyjnie związanego z przeznaczoną do likwidacji szkoły w [...]. W ocenie Sądu, stwierdzić należy jednocześnie, że w sytuacji, gdy obie wskazane przez skarżącą Gminę szkoły wymagają remontu, dokonany przez nią wybór co do remontu jednej szkoły, nie powinien stanowić przesłanki do likwidacji drugiej szkoły, dla której nie będzie wystraczających środków na przeprowadzenie remontu. Ponadto, wskazać należy, że w związku z tym, iż prowadzenie szkół jest zadaniem własnym gminy, do jej obowiązków należy niewątpliwie należyta dbałość o stan techniczny budynków, dlatego też nieprzeznaczenie środków na remont budynku szkolnego w [...] nie może stanowić przesłanki do jej likwidacji. Zdaniem Sądu, uznać należy także, że - wbrew zarzutom strony skarżącej – organy obu instancji uwzględniły opinie dotyczącej stanu technicznego budynku szkolnego w [...], w tym opinię z czerwca 2016 r. oraz ekspertyzę z sierpnia 2013 r., przyjmując, iż opinie te świadczą o tym, że sporny budynek szkoły nie zagraża bezpieczeństwu osób w nim przebywających, zaś naprawy służą polepszeniu tych warunków. Zgodzić się należy z Ministrem Edukacji Narodowej, iż wieloletnie zaniechanie remontów w szkole w [...] nie może być przyczyną jej likwidacji, gdyż gmina w trosce o bezpieczeństwo uczniów, posiadając ekspertyzę z sierpnia 2013 r. i zalecenia dotyczące remontu, jako organ odpowiedziany za działalność szkoły, powinna była przeprowadzać na bieżąco niezbędne naprawy, gdyż nie powinno być w tym zakresie zaniedbań. Według Sądu, nie sposób zgodzić się również z zarzutem skarżącej Gminy, że Minister Edukacji Narodowej niewłaściwie ocenił warunki lokalowe obu szkół, a w szczególności w szkole w [...]. Wbrew zarzutom strony skarżącej, organ odwoławczy w wydanym postanowieniu prawidłowo ocenił warunki lokalowe obu szkół oraz uzasadnił swoją ocenę. Minister Edukacji Narodowej zasadnie wskazał, że obie szkoły (w [...] i w [...]) mają odpowiednią bazę materialną do funkcjonowania każdej z tych szkół w dotychczasowym kształcie. Organ odwoławczy nie pominął również faktu, że warunki lokalowe w [...] są lepsze niż w [...], ale ocenił je, jako niewystarczające do kształcenia wszystkich uczniów po zrealizowaniu planów skarżącej Gminy co do likwidacji szkoły w [...] (tj. kształcenia łącznie: uczniów dotychczasowej szkoły podstawowej w [...], uczniów włączonych klas gimnazjalnych [...] i uczniów likwidowanej szkoły podstawowej w [...]). Minister prawidłowo ocenił, że warunki lokalowe są niewystarczające, gdyż po likwidacji szkoły w [...] liczba sal będzie niewystraczająca do nauczania w systemie jednozmianowym, gdyż szkoła w [...] aktualnie dysponuje 10 salami, a po dostosowaniu 3 sal (z 5 wskazanych przez gminę) dysponować będzie 13 salami, podczas gdy w roku szkolnym 2017/2018 pożądane byłoby posiadanie 16 sal (nie mniej niż 13), a w roku szkolnym 2018/2019 pożądane byłoby posiadanie 17 sal (nie mniej niż 14). Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że zmianowość i nauka w tak licznych klasach (w konsekwencji niewystarczającej bazy lokalowej) stanowią pogorszenie warunków nauki. Zdaniem Sądu, należy uznać ponadto, że organ odwoławczy słusznie przyjął, że lepsze warunki lokalowe szkoły w [...], nie mogą stanowić jedynej przesłanki likwidacji szkoły w [...], w sytuacji, gdy więcej argumentów przemawia za nielikwidowaniem tejże szkoły. Sąd uznał, że przy wydawaniu opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły, Minister Edukacji Narodowej zasadnie wyraził również pogląd, że optymalizacja wydatków na oświatę i racjonalizacja sieci szkół podstawowych prowadzonych przez skarżącą Gminę [...], nie powinna sprowadzać się do przyjęcia rozwiązania organizacyjnego polegającego na likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], do której w roku szkolnym 2016/2017 uczęszczało 108 uczniów (w tym: 97 uczniów klas I-VI i 11 uczniów oddziału przedszkolnego). Wbrew zarzutom strony skarżącej, Minister Edukacji Narodowej, wydając swoje stanowisko, nie skupił się przede wszystkim na proteście społeczności lokalnej. Niemniej, zdaniem Sądu, wydając zaskarżone postanowienie, organ odwoławczy nie mógł pominąć protestu społeczności lokalnej. W ocenie Sądu, problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców oraz uwarunkowań lokalnych, wymaga niewątpliwie uzgodnień uwzględniających wszystkie okoliczności materialne i społeczne, w tym protesty przeciwko likwidacji szkoły. W tej sytuacji, uznać należy, że skarżąca Gmina, podejmując decyzję o zamiarze likwidacji szkoły, kierować się winna dobrem całej wspólnoty, nie lekceważąc stanowiska rodziców i społeczności oraz fakt, że likwidacja szkoły w [...] prowadzi do utraty pracy przez wszystkich pracowników tejże szkoły, w tym 12 nauczycieli. Według Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że szkoła w [...] stanowi ważny element sieci szkolnej, posiada odpowiednie warunki do realizacji zadań statutowych szkoły, a sytuacja demograficzna i baza materialna nie uzasadniają jej likwidacji. Zatem przedstawienie powyższych racjonalnych argumentów, szczegółowo uwypuklonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jako podstawy wydania negatywnej opinii, nie narusza granic uznania administracyjnego. Wobec tego nie daje podstaw do twierdzenia, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2017 r. naruszają prawo. W ocenie Sądu, organom obu instancji nie można zarzucić arbitralności przy wydawaniu opinii negatywnie opiniującej zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. W niniejszej sprawie organy administracji, mając na względzie dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaliły wszelkie okoliczności istotne dla wydania właściwego rozstrzygnięcia. Działając w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a., organy miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] nie jest zasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej, dostępności do edukacji i zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.