II SA/Wa 1584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przeniesienia do służby w innej miejscowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącej H. S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. H. S. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia jej do służby w innej miejscowości. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 5 oraz art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wskazała, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 37c ust. 1 w związku z art. 37c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), ponieważ do przeniesienia doszło bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, a pracodawca nie może jednostronnie zmienić warunków pracy lub płacy na niekorzyść uprawnionego, co wynika z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) w związku z art. 58 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Mocą kwestionowanych decyzji przeniesiono ją, bez jej zgody, do pełnienia służby w innej miejscowości, do niższej hierarchicznie jednostki organizacyjnej, a w niej umieszczono na niższym stanowisku służbowym. Działanie takie stanowi rażące naruszenie art. 37c ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G., dokonując przeniesienia, zmienił regulamin organizacyjny Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K., likwidując stanowisko służbowe, na które została przeniesiona, czyli nie mogła objąć stanowiska, które miała zająć, co – zdaniem zainteresowanej – świadczy także, że decyzja o przeniesieniu była niewykonalna, a jej niewykonalność miała charakter trwały. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, stosując art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia H. S. do służby w innej miejscowości. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że w sytuacji likwidacji zajmowanego stanowiska, przy jednoczesnym braku możliwości przeniesienia strażaka na stanowisko równorzędne ww. ustawa o Państwowej Straży Pożarnej umożliwia przeniesienie strażaka z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości w trybie art. 37c ust. 3 pkt 2. W takim przypadku, wbrew twierdzeniom strony, wniosek strażaka lub jego zgoda na przeniesienie na podstawie art. 37c ust. 2 przedmiotowej ustawy nie są wymagane. Przeniesienie zainteresowanej wynikało z potrzeb organizacyjnych PSP województwa [...] a uwzględniając jej doświadczenie nabyte w służbie, jak i jej pobliskie miejsce zamieszkania, oceniono, że jest ona osobą, która gwarantuje należyte wypełnianie obowiązków służbowych na samodzielnym stanowisku ds. [...] w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. Jednocześnie organ wskazał, że zainteresowana jest członkiem Związku Zawodowego Strażaków "[...]" w U., toteż [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. wystąpił do Przewodniczącego [...] Zarządu Wojewódzkiego ZZS "[...]" w U. oraz Przewodniczącego Zarządu Krajowego ZZS "[...]" w W. o udzielenie informacji, czy H. S. podlega ochronie w trybie art. 32 ust. 1 ww. ustawy o związkach zawodowych. Jednak z uzyskanych informacji wynikało, że zainteresowana nie podlega ochronie związkowej. Z tych względów – zdaniem Ministra – nie można przyjąć, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, i że decyzja o przeniesieniu była i jest niewykonalna. Powyższą decyzję H. S. uczyniła przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując zarzuty, jakie zawarła we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że po dokonaniu analizy materiałów sprawy nie stwierdzono istnienia przesłanek, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, toteż uzasadnioną jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia H. S. do służby w innej miejscowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję H. S. wyraziła krytyczną ocenę stanowiska organu, przedstawiając analogiczne zarzuty, jakie zawarła we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji będących przedmiotem jej wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w podjętych w sprawie decyzjach. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r. H. S., w wykonaniu wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyjaśniła, że w chwili wydania kwestionowanych decyzji o przeniesieniu jej do pełnienia służby w innej miejscowości korzystała z ochrony związkowej, na dowód czego przedstawiła w załączeniu uchwałę Zarządu Terenowego Związku Zawodowego Strażaków "[...]" w G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie wskazania członków organizacji związkowej, których stosunek służbowy podlega ochronie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 6 lutego 2014 r. pełnomocnik H. S. podtrzymał zarzuty, twierdzenia i wnioski prezentowane przez stronę w sprawie, wnosząc także o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ, przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 1 i § 2). W rozpoznawanej sprawie H. S. domaga się od Ministra Spraw Wewnętrznych wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia jej do służby w innej miejscowości, poprzez stwierdzenie ich nieważności. W takiej sytuacji rolą organu było zbadanie ww. decyzji pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa, a w szczególności tych, na które powołuje się strona w swym wniosku wszczynającym postępowanie. Skarżąca, kwestionując powyższe decyzje, wskazała, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 37c ust. 1 w związku z art. 37c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), ponieważ do przeniesienia doszło bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, a pracodawca nie może jednostronnie zmienić warunków pracy lub płacy na niekorzyść uprawnionego, co wynika z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) w związku z art. 58 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Kwestia ta ma istotne znaczenie prawne. Organ wprawdzie przyznaje, że zainteresowana pozostaje członkiem organizacji związkowej, niemniej jednak wskazuje, że z informacji uzyskanych przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. od Przewodniczącego [...] Zarządu Wojewódzkiego ZZS "[...]" w U. oraz Przewodniczącego Zarządu Krajowego ZZS "[...]" w W., na chwilę wydania decyzji o przeniesieniu, wynikało, iż zainteresowana nie podlega ochronie związkowej. Tymczasem w piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r. H. S., w wykonaniu wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyjaśniła, że w chwili wydania kwestionowanych decyzji o przeniesieniu jej do pełnienia służby w innej miejscowości korzystała z ochrony związkowej, na dowód czego przedstawiła w załączeniu uchwałę Zarządu Terenowego Związku Zawodowego Strażaków "[...]" w G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie wskazania członków organizacji związkowej, których stosunek służbowy podlega ochronie. Z treści tej uchwały wynika, że skarżąca została objęta ochroną związkową, w rozumieniu art. 32 ww. ustawy o związkach zawodowych, do dnia 30 kwietnia 2009 r. Decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. została wydana w dniu [...] grudnia 2008 r., a więc przed tą datą. Zachodzą zatem istotne rozbieżności w materiale dowodowym, które poddają w wątpliwość prawidłowość podjętych w sprawie decyzji. Tego rodzaju rozbieżności muszą zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego przez Ministra, wszak ma to istotne znaczenie prawne dla oceny legalności kwestionowanych decyzji, zwłaszcza w aspekcie ich kwalifikowanych wad. W sytuacji bowiem, gdy strażak korzysta z ochrony związkowej, niezachowanie przez organ Państwowej Straży Pożarnej trybu konsultacji z właściwą organizacją związkową w sprawie jego przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości, niewątpliwie świadczy, że interes prawny funkcjonariusza został naruszony. Naruszenie to Minister winien ocenić, odnosząc je do treści kwestionowanych decyzji i zawartych w nich rozstrzygnięć, by zbadać, czy podjęcie takich aktów nie narusza w sposób rażący wskazanych przepisów, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako że uchybienie wprost regulacjom ochronnym, może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, co w takim przypadku winno prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego i to bez konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów strony, zważywszy że kwestia konsultacji związkowej korzysta z pierwszeństwa przed możliwością stosowania przepisów o przeniesieniu strażaka do innej miejscowości. Z tych względów Sąd zdecydował o uchyleniu obu podjętych w sprawie decyzji. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Ministra Spraw Wewnetrznych na rzecz skarżącej H. S. kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).