II SA/Wa 1584/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego K. B. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiając K. B. stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowego i dodatkowe za lata 2009 – 2010, tj. za 64 dni kalendarzowe i decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej utrzymującą w mocy decyzję nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż K. B. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o m. in. stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o odmowie przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2009 – 2010, tj. za 64 dni kalendarzowych i decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej utrzymującej w mocy decyzję nr [...]. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i decyzji nr [...]. Decyzja ta została podpisana przez działającego z upoważnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej Dyrektora Biura Finansów KGSG [...] S. G. [...] Z. S.. Od powyższej decyzji K. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. jako wydanej z naruszeniem prawa i niesłusznej, a w konsekwencji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Główny Straży Granicznej nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. wskazał, iż nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wyjaśnił, że z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Art. 2 tej ustawy uchylił, m. in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3. Ustawa ta nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów i czasu wolnego, do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Jednocześnie z uzasadnienia projektu tej ustawy (senacki druk nr 387 z dnia 15 marca 2012 r.) wynika, (...) że obradujące wspólnie komisje senackie Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, komisja Rodziny i Polityki Społecznej i komisja Ustawodawcza, wprowadziły do projektu jedną poprawkę polegającą na skreśleniu przepisu art. 10 przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. Komisje przychyliły się też do poglądu, że przyznanie prawa do ekwiwalentu z mocą wsteczną rodziłoby poważne konsekwencje dla finansów publicznych. Z przedstawionych względów organ I instancji zobowiązany był do zastosowania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy z dnia 27 września 2013 r. Stanowisko to organ Odwoławczy podziela. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa organ wskazał, iż skarżący nie wiąże faktu naruszenia art. 10 kpa z żadnymi konkretnymi skutkami. Organ wyjaśnił, iż nie przeprowadzał postępowania dowodowego, a akta sprawy stanowią kopie zaskarżonych decyzji i korespondencji pomiędzy pełnomocnikiem wnioskodawcy a organem. Stąd zarzut naruszenia art. 10 kpa jest niezasadny. Powyższa decyzja została podpisana przez działającego z upoważnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej Dyrektora Biura Finansów KGSG [...] S. G. [...] Z. S.. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. zarzucił: 1. naruszenie zasady naczelnej wyrażonej w art. 6 kpa, tj. zasady praworządności, wobec utrzymania w mocy Decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., w której to decyzji pominięto, że zarówno decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. jak i decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., których to nieważności się domaga, zostały oparte na przepisie prawa (ówczesny brzmieniu art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej), którego konstytucyjność została zakwestionowana i niekonstytucyjność ta była obu organom znana na dzień wydawania tych decyzji. Według art. 2 ustawy z dnia 25 września 2013 r. nowelizującej ustawę o Straży Granicznej, przepis art. 118 ust. 2 ustawy o SG – na którym opierano owe decyzje – został uchylony w części ograniczającej wypłatę ekwiwalentu za okres nie dłuższy niż ostatnie 3 lata, z powodu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...], która w sposób niezasadny odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji, odmawiających przyznania i wypłacenia ekwiwalentów za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w oparciu o przepis art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, którego konstytucyjność w chwili wydawania tych decyzji, została zakwestionowana; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję i wydać rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji odmawiających wypłacenia mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy; 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie; 5. niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.; 6. wadliwe uzasadnienie decyzji poprzez przyjęcie, że w wypadku niewskazania przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej przepisy te mają zastosowanie tylko i wyłącznie do zdarzeń przyszłych, w przypadku, gdy zgodnie z zasadami stosowania prawa przepisy takie należy stosować do wszystkich zdarzeń prawnych powstałych zarówno przed jej wejściem w życie, jak i po jej wejściu w życie. W związku z powyższym K. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził bowiem, że Komendant Główny Straży Granicznej rozpoznając – w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa – wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminować jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Aktualnie przepis art. 24 § 1 pkr 5 k.p.a., zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W poprzednim natomiast stanie prawnym wyłączeniu podlegał pracownik biorący udział "w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". W wyniku wspomnianej nowelizacji usunięto zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Celem takiej regulacji jest bezspornie uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej wyżej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak m. in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, publ. LEX nr 579940, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej Dyrektor Biura Finansów KGSG Z. S.. Odnosząc tę okoliczność do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że zarówno Dyrektor Biura Finansów KGSG jak i inny pracownik Komendy Głównej Straży Granicznej swe kompetencje do wykonywania zadań (w tym wydawania decyzji) czerpią z upoważnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej. Wydanie zatem decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez Z. S. – Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Straży Granicznej, który uprzednio wydał w tej sprawie decyzję z dnia [...] marca 2014 r. stanowi naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. W sytuacji, gdy – jak w sprawie niniejszej – zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, ustosunkowanie się przez Sąd do merytorycznej argumentacji skargi – na obecnym etapie postępowania – należy uznać za przedwczesne. Sprawa będzie bowiem ponownie rozpoznawana co do istoty bez udziału pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie Komendanta Główny Straży Granicznej uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.