II SA/Wa 1587/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] , przyznającej A. J. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, iż T. J. (mężowi A. J.) została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] , w związku z czym T. J. został uznany za osobę, która skorzystała z pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, tj. w [...] , przy ul. [...] . Z dalszych ustaleń organu wynika, że A. J. złożyła w dniu 11 lipca 2006 r. do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] wniosek o udzielenie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości [...] przy ulicy [...] , który ponowiła w dniu 8 sierpnia 2006 r. Organ podał, że po zebraniu odpowiedniej dokumentacji związanej z budową oraz po zasięgnięciu opinii min. radcy prawnego Zakładu Karnego w [...] , wydał w dniu [...] września 2006 r. decyzję nr [...] przyznającą A. J. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w związku z budową domu, w wysokości 25 % wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50 m2, tj. w wysokości [...] zł. Organ stwierdzając nieważność tej decyzji podał, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] , wydając decyzję o przyznaniu pomocy finansowej naruszył przepisy art. 90 ust. 1, art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt. 1 – 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 132, poz. 1235). Zgodnie bowiem z § 2 pkt 1 rozporządzenia - pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a takiego lokalu nie otrzymał. Organ wskazał, że z jego ustaleń wynika, iż przyznanie pomocy finansowej T. J. decyzjami wydanymi na podstawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w łącznej wysokości nie niższej niż 20 % przysługującego lokalu mieszkalnego, spowodowało wygaśnięcie uprawnienia wynikającego z art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w stosunku do obojga małżonków, a tym samym spowodowało wygaśnięcie uprawnienia również w stosunku do A. J., małżonkowi T. J.. Organ wskazał, że zagadnienia dotyczące mieszkań funkcjonariuszy Służby Więziennej uregulowane są w rozdziale 6 ustawy. Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego reguluje przepis art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy o Służbie Więziennej. Według przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny, określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Organ wskazał następnie, że realizacją tego prawa do lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1 ustawy). Uzasadniając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o przyznaniu A. J. pomocy finansowej organ wskazał, że badanie przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie może ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej tego przepisu lecz należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu, pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Organ wskazał też, że takiej wykładni dokonał NSA w wyroku o sygnaturze akt I SA 825/98 z dnia 14 stycznia 1999 r. i w wyroku sygnaturze akt I SA 388/99 z dnia 22 lutego 2000 r. Organ dodał, że przepis art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie jest unormowaniem samodzielnym i nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 85, art. 86 oraz art. 91 ustawy. Skoro bowiem fizyczny przydział lokalu mieszkalnego jednemu z małżonków funkcjonariuszy zaspakaja potrzeby mieszkaniowe całej jego rodziny i wyklucza przydział współmałżonkowi (funkcjonariuszowi) innego lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1 pkt. 1 ustawy) to pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość jest zatem zastępczą w stosunku do przydziału lokalu formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. A zatem skoro uprawnienie do pomocy finansowej do uzyskania lokalu jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do podstawowego prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego, to A. J., wobec przyznania takiej pomocy T. J. (mężowi) utraciła zarówno prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Organ podał też, że takiej wykładni przepisów dokonał też NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. o sygnaturze akt I OSK 104/07 i WSA z dnia 13 grudnia 2006 r. o sygnaturze akt IV SA/Wr 685/06. A. J. odwołała się od tej decyzji, jednakże Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 85 ust. 1 i 2, art. 86 pkt. 1, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 o Służbie Więziennej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] y z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] , stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy i oprócz argumentów powołanych już przez organ I instancji podał, że celem pomocy finansowej jest uzyskanie lokalu mieszkalnego a nie uzyskanie pomocy w związku z jego uzyskaniem. W związku z powyższym stwierdził, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2006 r. o przyznaniu A. J. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 90 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 i art. 86 pkt. 1 ustawy o Służbie Więziennej W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. zarzuciła, że z brzmienia art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz, że żaden przepis tej ustawy nie ogranicza prawa do takiej pomocy funkcjonariuszowi - małżonkowi funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne, zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i stanowi odstępstwo od fundamentalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Odmienność takiego postępowania nadzwyczajnego w porównaniu ze zwykłym postępowaniem administracyjnym przejawia się w szczególności w tym, że organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym rozstrzyga w decyzji wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest uprawniony rozstrzygać co do istoty sprawy. Zamknięty katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawiera przepis art. 156 § 1 kpa. Jedną z nich jest wymieniona w pkt. 2 ww. przepisu przesłanka rażącego naruszenia prawa. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ścierały się dwa poglądy dotyczące rozumienia tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96 - publik. ONSA z 1998 r. nr 3, poz.101). Zgodnie z pierwszym z nich, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, P i P 1986, z. 1, s. 69 in.). Podobny pogląd wyraził J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/9, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Drugi zaś, upatrywał rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ten ostatni pogląd przeważa w orzecznictwie sądowym i podziela go także skład orzekający w niniejszej sprawie. Wiąże się on niewątpliwie z gramatyczną wykładnią określenia "rażące naruszenie prawa". Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, str.24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny. oczywisty, niewątpliwy, bezsporny. W orzecznictwie podkreśla się, że wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa jest ustalenie, że w zakresie objętym decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeżeli jednak stosując prawidłowe reguły wykładni dojść można do odmiennych, lecz dopuszczalnych jej wyników, brak jest podstaw do uznania, że decyzja wydana w oparciu o odmienną, ale dopuszczalną interpretację takiego przepisu prawa narusza to prawo w sposób rażący. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. (V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23) stwierdził, że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa oraz, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące". Sądy dokonując wykładani pojęcia "rażącego naruszenia prawa", zwróciły uwagę na jeszcze jeden element, a mianowicie na wykładnię prawa, której nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16 stwierdził, że: " Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98 (Lex nr 501 95). Z kolei w wyroku z dnia 17 lipca 1994 r., V SA 535/94 (ONSA 1995, Nr 2, poz. 91) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obwiązywał niewątpliwy stan prawny". Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i akceptuje powyższe rozważania. Przenosząc wskazane poglądy literatury i orzecznictwa na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] , stwierdzając nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] , przyznającej A. J. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, za rażące naruszenie prawa uznał błędną wykładnię przepisów, stanowiących podstawę do przyznania skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, co wyraził w jej uzasadnieniu. Organ wskazał bowiem, że badanie przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można ograniczać jedynie do wykładni gramatycznej lecz należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu, pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, wskazującym, iż decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 90 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 i art. 86 pkt. 1 ustawy o Służbie Więziennej z powodu pozostawania w oczywistej sprzeczności z treścią przywołanych przepisów. Decyzja przyznająca bowiem A. J. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego wydana została jedynie w oparciu o przepis art. 90 ust. 1 ustawy natomiast do uzasadnienia swojego poglądu organ zmuszony był dokonać wykładni nie tylko tego przepisu ale również art. 91 ust. 1 – 3 oraz art. 85 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Ponadto o braku "oczywistej sprzeczności" decyzji z powołanymi przepisami świadczy dość skomplikowana i zawiła argumentacja organu I instancji, której użył organ do uzasadnienia swojej tezy, z którą nie zgodziła się skarżąca, przedstawiając nie pozbawiony logiki i konsekwencji, odmienny tok rozumowania. Reasumując wskazać należy, że organ stwierdzając nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] października 2006 r. przedstawił zarzuty typowe dla postępowania odwoławczego, zupełnie nieadekwatne do trybu nadzwyczajnego. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, by została spełniona przesłanka rażącego ruszenia prawa z przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Przywołać w tym miejscu należy jeszcze pogląd jaki został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2009 r. o sygnaturze akt II FSK 534/08, w którym Sąd ten wskazał, że pojęcie rażącego naruszenia prawa ma charakter kluczowy w rozpatrywanej sprawie, gdyż od jego wykładni zależy rozstrzygnięcie sprawy i dodał, że chodzi tu o naruszenie prawa, które "kłuje w oczy", a tym samym jest widoczne na pierwszy rzut oka (por. B. Gruszczyński w: "Ordynacja podatkowa. Komentarz", praca zbiorowa, Wydawnictwo LexisNexis, Wydanie 5, "Wielkie Komentarze", str. 858-859). Tylko tak rozumiane naruszenie prawa może uzasadniać odstępstwo od zasady trwałości decyzji. Stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.