II SA/Wa 1588/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] lutego 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2. art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu wniosku [...] J. M. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe, w części dotyczącej uposażenia, stwierdził, że rozkaz personalny Dowódcy [...] nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie wyznaczenia [...] J. M. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie [...], w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia [...], został wydany z naruszeniem art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z póżn. zm.), lecz nie można stwierdzić jego nieważności, gdyż wywołał nieodwracalne skutki prawne, bowiem roszczenie strony o wypłatę uposażenia, w wysokości wynikającej z art. 224 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych uległo przedawnieniu. W uzasadnieniu podano, iż rozkazem personalnym Dowódcy [...] nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] J. M. został wyznaczony na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie [...]. Jednocześnie w wymienionym rozkazie personalnym orzeczono, że oficerowi na tym stanowisku służbowym przysługiwać będzie uposażenie zasadnicze, wypłacane w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia [...]. Oficer pełnił zawodową służbę wojskową na wymienionym stanowisku służbowym od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. W dniu 27 grudnia 2010 r. [...] J. M. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego Dowódcy [...], w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska służbowego do grupy uposażenia. W uzasadnieniu wniosku oficer podniósł, że zaszeregowanie stanowiska służbowego radcy prawnego do grupy uposażenia [...] (a więc na poziomie starszego specjalisty) w sposób rażący naruszało postanowienia art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.). Przepis ten określa bowiem, że wynagrodzenie radcy prawnego nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty. Oceniając w tym kontekście zasadność wniosku, organ stwierdził, że zgodnie z treścią – mającego zastosowanie do radców prawnych będących żołnierzami zawodowymi – art. 224ust. 1 przywołanej ustawy o radcach prawnych, wynagrodzenie radcy prawnego nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Natomiast otrzymywane przez [...] J. M. uposażenie zasadnicze było na niższym poziomie. Rozpatrując kwestię wynagradzania radców prawnych – żołnierzy zawodowych, organ zauważył, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych na poszczególnych stanowiskach służbowych jest ustalana zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) i wskazywana w wewnętrznym dokumencie organizacyjnym, tj. etacie jednostki wojskowej. Z tego też względu określenia wysokości uposażenia zasadniczego można dokonać w oparciu o zapisy w etacie jednostki wojskowej, wskazujących wysokość uposażenia zasadniczego dla stanowisk głównych specjalistów (lub równorzędnych). Zgodnie z zapisami zawartymi w etacie Dowództwa [...] nr [...], stanowisko służbowe radcy prawnego zostało zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia [...]. Na tym poziomie są w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych RP zaszeregowane stanowiska służbowe starszych specjalistów. Wskazano, że w strukturze organizacyjnej jednostki wojskowej, w której pełnił zawodową służbę wojskową [...] J. M. występowały stanowiska służbowe kierowników komórek organizacyjnych zaszeregowane do wyższych grup uposażenia, tj. [...]. Analiza zaszeregowania stanowiska służbowego radcy prawnego w kontekście postanowień ustawy o radcach prawnych, na tle zaszeregowania stanowisk służbowych w wymienionej jednostce wojskowej, prowadzi do wniosku, że zaszeregowanie stanowiska służbowego radcy prawnego na poziomie stanowiska służbowego starszego specjalisty i niższego od innych samodzielnych stanowisk służbowych występujących w Dowództwie [...] w sposób oczywisty nie odpowiada dyrektywie zawartej w art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych. W kontekście ustaleń dokonanych w sprawie organ stwierdził, że przyznanie radcy prawnemu będącemu żołnierzem zawodowym uposażenia na poziomie starszego specjalisty, świadczy o rażącym naruszeniu art. 22 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 5 i art. 75 cyt. ustawy o radcach prawnych i uznał, że rozstrzygnięcie dotyczące grupy uposażenia, zawarte w rozkazie personalnym Dowódcy [...] nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] czerwca 2005 r. jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkującą jego nieważnością. Organ wskazał, iż nie jest jednak możliwe stwierdzenie jego nieważności, gdyż rozkaz personalny Dowódcy [...] wywołał nieodwracalny skutek prawny. Polega on na tym, że stwierdzenie nieważności rokzazu personalnego, w części dotyczącej uposażenia zasadniczego, nie może prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy w tym zakresie i wydania rozstrzygnięcia o przyznaniu [...] J. M. uposażenia na poziomie głównego specjalisty. Umocowanie w ustawie o radcach prawnych roszczenie [...] J. M. o przyznanie uposażenia zasadniczego na poziomie głównego specjalisty uległo przedawnieniu. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żonierzy zawodowych, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organy wojskowe utraciły więc zdolność skutecznego przyznania wysokości uposażenia zasadniczego należnego [...] J. M. w okresie przypadającym od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. Stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego spowodowałoby, że Dowódca [...] zostałby zobowiązany do ponownego określenia wysokości należnego żołnierzowi uposażenia zasadniczego, jednakże byłoby to niewykonalne wobec przedawnienia roszczenia [...] J. M. o wypłatę uposażenia zasadniczego, w wysokości należnej głównemu specjaliście, umocowanego w art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Aktualnie nie można więc przyznać [...] J. M. uposażenia zasadniczego w innej wysokości niż była mu faktycznie wypłacana. Stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nie zmieniła więc sytuacji prawnej [...] J. M. w zakresie domagania się wypłaty uposażenia zasadniczego w wysokości przewidzianej dla żołnierza zawodowego zajmującego stanowisko służbowe głównego specjalisty. Stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego mogłoby natomiast stanowić środek do obejścia zasady przedawnień roszczeń finansowych żołnierzy zawodowych. Jak wskazano, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują okresu, po upływie którego domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, byłoby niedopuszczalne. Prowadzi to do wniosku, że w przypadku odmowy uznania przedawnienia roszczenia za nieodwracalny skutek prawny – zasada przedawnienia byłaby w istocie zasadą martwą, szczególnie przy uwzględnieniu sytuacji, że należności pieniężne żołnierzy zawodowych są kształtowane decyzjami administracyjnymi. Strona mogłaby bowiem, poprzez instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, domagać się wydania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia finansowego, nie bacząc na okoliczność, że roszczenie to uległo przedawnieniu. Przed tą sytuacją chroni – w ocenie organu – klauzula odmowy stwierdzenia nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Od powyższej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając brak podstaw do przyjęcia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w jej uzasadnieniu powtórzył przedstawioną w sprawie argumentację i podtrzymał swoje stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, zarzucając, iż w sposób rażący naruszają one art. 156 k.p.a. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie skarżącego przedawnienie roszczeń o uposażenie nie jest negatywną przesłanką z art. 156 § 2 k.p.a. wywołującą nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Spornym w sprawie jest zagadnienie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 156 § 1 k.p.a. Organ uznał bowiem, iż wobec upływu określonego w art. 75 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych trzyletniego terminu, po którym przedawniają się naruszenia z tytułu prawa do uposażenia, występuje określona w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych powodująca, że nie można wydać decyzji stwierdzającej nieważność rozkazu personalnego Dowódcy [...] nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] czerwca 2005 r. Z przedstawionym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy stwierdzić, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać, jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akta IIIAZP 4/92, wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Sąd Najwyższy wskazał, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego – Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel (Komentarz, str. 982, Zakamycze 2005) – podają, iż zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: – przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, – podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, – nastąpiła zmiana stanu prawnego. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż tego rodzaju sytuacje w sprawie nie występują. Zarzut przedawnienia ewentualnych roszczeń skarżącego o wypłatę należnego uposażenia nie powoduje, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 139/11, nieodwracalnych skutków prawnych, a jedynie może stanowić przedmiot odrębnego postępowania w sytuacji, gdy skarżący ewentualnie wystąpił z roszczeniem o wyrównanie mu uposażenia. Powyższy pogląd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Stąd też należy uznać, że nie można utożsamiać przedawnienia prawa do wypłaty uposażenia na podstawie art. 75 § 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z nieodwracalnymi skutkami prawnymi określonymi w art 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku