II SA/Wa 1589/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Janusz Walawski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania – uchyla zaskarżoną decyzję – Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 23), odmówił skarżącemu M. W. przyznania dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie w decyzji pouczono, że przysługuje od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, zaś decyzję tę skarżący odebrał, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia, w dniu 27 czerwca 2016 r. Natomiast dopiero w dniu 14 lipca 2016 r. skarżący złożył od niej odwołanie i pismem z dnia 20 lipca 2016 r., które wpłynęło do organu tego samego dnia, wyjaśnił, że odwołanie złożył za późno z uwagi na chorobę wnosząc jednocześnie, o uwzględnienie tej okoliczności i pozytywne potraktowanie jego starań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 134, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego M. W. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podało, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie i pouczenie o tej treści zostało zamieszczone w treści decyzji. Zatem warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu, zaś uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W tej sytuacji organ odwoławczy jest obowiązany, w pierwszej kolejności w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku wniesienia odwołania po ustawowo określonym 14-dniowym terminie organ rozpatrujący odwołanie obowiązany jest stwierdzić w formie postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], została doręczona skarżącemu w dniu 27 czerwca 2016 r., o czym świadczy załączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez niego wraz ze wskazaniem daty odbioru, a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 11 lipca 2016 r., zaś skarżący złożył odwołanie w dniu 14 lipca 2016 r., a więc 3 dni po terminie. Stąd też organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie do wniesienia odwołania, co wynika z dyspozycji przepisu art. 134 k.p.a. i nie jest to zależne od swobodnego uznania, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. W. podał, że aktualnie jest w ciężkiej sytuacji finansowej i w tej sytuacji nawet niewielka "ulga czynszowa", byłaby dla niego istotną pomocą. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, aniżeli wskazuje skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w 9 k.p.a., tj. zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, co należy uznać na gruncie rozpatrywanej sprawy za rażące i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na organie administracyjnym ciąży więc powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zasada wyrażona w art. 9 k.p.a. obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego (vide: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 , str.79 i n.). Jak wynika z akt sprawy, organ administracji w niniejszej sprawie nie dopełnił ciążącego na nim wyżej opisanego obowiązku. Wprawdzie rację należy przyznać organowi, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie i pouczenie o tej treści zostało zamieszczone w treści decyzji. Prawdą jest i to, że decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], została doręczona skarżącemu w dniu 27 czerwca 2016 r., o czym świadczy załączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez M. W. wraz ze wskazaniem daty odbioru, a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 11 lipca 2016 r., zaś wymieniony złożył odwołanie w dniu 14 lipca 2016 r., a więc 3 dni po terminie. Jednakże prawdą jest i to, że stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący w piśmie z dnia 20 lipca 2016 r., które wpłynęło do organu tego samego dnia, wyjaśnił, że odwołanie złożył za późno z uwagi na chorobę wnosząc jednocześnie, o uwzględnienie tej okoliczności i pozytywne potraktowanie jego starań. Wprawdzie z tytułu tego pisma nie wynika wprost, że jest to wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, ale jego treść – w ocenie Sądu – wskazuje, że takie właśnie były intencje skarżącego. Nie można wszak stracić z pola widzenia faktu, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaś okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że brakuje jemu fachowej wiedzy prawniczej, co w konsekwencji świadczy o jego nieporadności i nieznajomości procedury, a na co bezspornie wskazuje nieskładne sformułowanie treści swojego żądania. Jednakże organ całkowicie zignorował ten fakt, bowiem jeśli miał wątpliwości co do charakteru tego pisma, to powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania. Tym bardziej, że wymieniony zasygnalizował zły stan zdrowia z sugestią, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Tymczasem ze stanowiska judykatury wynika, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, a w szczególności wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt II ARN 40/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1989 r. sygn. akt II SA 729/94 publ. ONSA 1984/2/117). Z tego też powodu doszedł Sąd do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy organowi, że stosownie do treści art. 134 k.p.a., stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania następuje w drodze postanowienia, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając zatem sprawę na nowo, organ winien uwzględnić poczynioną powyżej analizę prawną i wykazane uchybienia dokonane przed Sąd. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.