II SA/Wa 1591/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H.O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...]marca 2020 r. nr [...] H. O. wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), zwróciła się do Komendanta [...] Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 114a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.), odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 139 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego/dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2006 r. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Jak wynika z ustaleń organu, stosunek służbowy H. O. ustał na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącej wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy przy zastosowaniu "przelicznika" 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Komendant Główny Policji, uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby), policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podał, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Wskazał m.in., że sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). W ocenie organu II instancji, nie budzi wątpliwości, że wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. stała się przedmiotem skargi H. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie: - art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez odmowę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego w związku ze zwolnieniem ze służby, a wypłaconego w zaniżonej wysokości na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 115a ustawy o Policji, pomimo ukształtowania przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nowego stanu prawnego wskazanej normy prawnej; - naruszenie zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa; - naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawa do określonych w ustawie o Policji dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm pracy. Nie jest bowiem należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny. Trybunał nie odroczył wejścia w życie zakwestionowanego przepisu; - naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy o Policji poprzez odmowę wypłaty należnego jej - w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 - wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, pomimo istniejących norm prawnych; - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uniemożliwienie realizacji jej praw w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, a co za tym idzie nie stosowanie się do przepisów prawa i tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz praworządności, nie podejmowanie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, pominięcie obowiązku odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności co do skutków wstecznych orzeczenia TK, stwierdzającego zakresowo niezgodność z ustawą zasadniczą normy prawnej od daty jej wydania. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Komendanta Głównego Policji, ponieważ jej zdaniem istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego przez nią urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego. Według skarżącej, organ I instancji, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zobowiązany jest do dokonania ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu urlopowego policjantom, którzy odeszli ze służby od dnia 19 października 2001 r., to jest od daty obowiązywania przepisu art. 115a ustawy o Policji, wprowadzonego w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) (uznanego orzeczeniem TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 za częściowo niekonstytucyjny). Podkreśliła, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, zaś ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Takie stanowisko wielokrotnie zaprezentowały wojewódzkie sądy administracyjne w tożsamych sprawach. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, co miało wpływ na wynik sprawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 115a ustawy o Policji stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Skutkiem wyroku TK była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów". TK wskazał także, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 112 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. ma charakter wyroku zakresowego. Obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu ustawy. W ocenie organów, w związku z tym, że ustawodawca do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organy, nie wywiązał się z tego obowiązku, brak jest przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty ekwiwalentu, o którym mowa w sprawie, w innej niż dotychczas wysokości. Z tego względu odmówiono stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Stwierdzenie o braku podstawy prawnej do rozstrzygania w tej sprawie nie jest trafne. Brak w porządku prawnym na dzień wydania decyzji określenia mechanizmu naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie oznacza braku podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Podstawę taką stanowi art. 115a ustawy o Policji, który w dniu rozstrzygania przez organ zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach i właściwych dla danego postępowania. Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia (v. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II GPS 1/10 (publ. ONSAiWSA 2010/5/81). Wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 zrodziło po stronie skarżącej uprawnienie do tego, aby wystąpić z żądaniem uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". W dniu wydawania zaskarżonej decyzji w systemie prawnym nadal obowiązywała regulacja ustanawiająca uprawnienie do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku zwolnienia policjanta ze służby. Trybunał Konstytucyjny wskazał w powołanym wyżej wyroku sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (v. wyroki NSA sygn. akt I OSK 3383/19, I OSK 2928/19, I OSK 2819/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione rozważania i rozstrzygnie o zasadności wniosku strony, mając przy tym na uwadze, że ustawodawca mocą art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) nadał art. 115a ustawy o Policji nowe brzmienie. Kwestia wysokości współczynnika ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy została zatem uregulowana. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.)., orzekł jak w wyroku.