II SA/Wa 1593/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Centrum Usług Wspólnych z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Centrum Usług Wspólnych na rzecz skarżącego M.T. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Centrum Usług Wspólnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. ), po rozpatrzeniu wniosku M. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 9 lipca 2015 r., w zakresie decyzji Dyrektora Centrum Usług Wspólnych z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w dniu [...] lipca 2015 r. wydało decyzję nr [...] , którą orzekło o: • oddaleniu wniosku o uchyleniu decyzji Dyrektora Centrum Usług Wspólnych z dnia [...] czerwca 2015, • utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 4 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). W uzasadnieniu decyzji podano, że Centrum Usług Wspólnych podtrzymuje decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej klauzuli nadanej informacjom zawierającym uzasadnienie unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na "Świadczenie usług pocztowych w obrocie krajowym i zagranicznym dla Jednostek Administracji Państwowej" (znak postępowania: 2014/9 oraz dokładnej daty nadania tymże informacjom wskazanej klauzuli. Odnosząc się do treści uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie dotyczącym odmowy udostępnienia informacji o szczegółach dotyczących klauzuli tajności, organ wskazał na legalną definicję pojęcia "dokument" znajdującą się w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z tym uregulowaniem "dokumentem jest każda utrwalona informacja niejawna". Wobec tego informacja w zakresie terminu i klauzuli, jako że stanowi integralną część dokumentu, pozostaje niejawna. Dalej organ wyjaśnił, że art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych wyraża zasadę ograniczonego dostępu do informacji niejawnych, zwaną need to know. Przytoczony przepis stanowi, iż informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności, mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne mogą zostać udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. W związku z powyższym informacja niejawna mogłaby być udostępniona osobie spełniającej łącznie trzy przesłanki zawarte w przytoczonym przepisie. Po pierwsze, koniecznym jest spełnienie warunku podmiotowego i wobec tego należałoby wykazać, iż osoba wnosząca o dostęp do informacji niejawnych daje rękojmię zachowania tajemnicy. Oznacza to spełnienie ustawowych wymogów dla zabezpieczenia informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, potwierdzonych w wyniku przeprowadzonego postępowania sprawdzającego. Ponadto koniecznym byłoby spełnienie drugiej przesłanki, w zakresie przedmiotowym, czyli wykazania, iż uzyskanie dostępu do konkretnych informacji niejawnych jest niezbędne do wykonywania pracy przez osobę ubiegającą się o dostęp. Uzyskanie dostępu nastąpiłoby tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania pracy, lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych przez osobę ubiegająca się o dostęp. Reasumując, jako że przesłanki ustawowe dotyczące możliwości dostępu do informacji niejawnej nie zostały spełnione, nie jest możliwym udostępnienie informacji niejawnej osobie o to wnioskującej i Centrum Usług Wspólnych nie ma podstaw prawnych do ujawnienia żądanych informacji. M. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej określoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Centrum Wspólnych z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżący zarzucił, że decyzje zostały wydane z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezgodne z tym przepisem nieudostępnienie informacji publicznej, polegające na odmowie udostępnienia informacji bez podstawy prawnej, 2. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 ust.1 oraz art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych poprzez uznanie, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę informacji niejawnych, 3. art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezawarcie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, 4. art. 107 § 1 Kpa w związku za art. 16 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezawarcie w decyzji wymaganych przepisami prawa składników decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie podstawy prawnej dla nie udostępnienia żądanych informacji, 5. art. 127 § 3 Kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem właściwych przepisów Kodeksu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz wskazanie podmiotowi zobowiązanemu zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu stosownie do złożonego wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt sprawy i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Centrum Usług Wspólnych, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – zwanej dalej Kpa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Z powyższego wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (rozstrzygnięć) przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a więc również do doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 14 § 1 Kpa sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Natomiast art. 39 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei zgodnie z art. 39¹ § 1 Kpa doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. W ww. przypadkach wyrażenie zgody przybiera postać wniesienia podania w rozumieniu art. 63 Kpa, co oznacza, że w aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej. Z powyższego wynika, że drogą elektroniczną mogą być doręczane pisma (decyzje) w formie dokumentu elektronicznego. Ustawodawca w art. 107 § 1 Kpa przewidział również możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część pierwszego zdania w tym przepisie, wedle którego "jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu". Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262 z późn. zm.), bezpieczny podpis elektroniczny rozumiany jest jako podpis elektroniczny, który: a) jest przyporządkowany wyłącznie do osoby składającej ten podpis, b) jest sporządzany za pomocą podlegających wyłącznej kontroli osoby składającej podpis elektroniczny bezpiecznych urządzeń służących do składania podpisu elektronicznego i danych służących do składania podpisu elektronicznego, c) jest powiązany z danymi, do których został dołączony, w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych danych jest rozpoznawalna. Natomiast podpisem elektronicznym są dane w postaci elektronicznej, które wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są logicznie powiązane, służą do identyfikacji osoby składającej podpis elektroniczny (art. 3 pkt 1 ostatnio powołanej ustawy). Istota jego jest zatem identyczna istocie podpisu odręcznego - ma on służyć do identyfikacji organu i osoby uprawnionej do wydania aktu administracyjnego czy innej czynności wywołującej skutki prawne. Wynika z tego, że treść decyzji administracyjnej przekazana np. w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie podpisu odręcznego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że przesłana skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres mailowy wskazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej decyzja Centrum Usług Wspólnych z dnia [...] czerwca 2015 r. nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Jednocześnie, co należy podkreślić nie zawiera ona żadnego podpisu. Ten sposób doręczenia nie czyni z niej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ - co jest w sprawie bezsporne - nie była ona opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, podpis taki, zgodnie z art. 107 § 1 Kpa, jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Dokument przesłany skarżącemu drogą mailową nie zawierał bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie. W sytuacji zatem, gdy decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. r. nie weszła do obrotu prawnego (nie została skutecznie doręczona) z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, dyrektor Centrum Usług Wspólnych powinien uznać wniesiony środek zaskarżenia za niedopuszczalny i na podstawie art. 134 Kpa wydać postanowienie o jego niedopuszczalności, wobec braku przedmiotu zaskarżenia. Tymczasem w sprawie niniejszej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stał się przedmiotem merytorycznej oceny, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 39¹ § 1 Kpa i art. 107 § 1 Kpa oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja ta, jako dotknięta wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, podlegała zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wobec stwierdzonych wad zaskarżonej decyzji o charakterze procesowym, Sąd nie mógł na obecnym etapie postępowania dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.