II SA/Wa 1595/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r., na podstawie art. 92 i art. 96 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. nr 118, poz. 1014 ze zm.), odmówił M. T. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że M. T. od [...] lipca 1999 r. zajmuje lokal mieszkalny w B. przy ul. B. [...], tj. w miejscu pełnienia służby, o powierzchni mieszkalnej 12,85 m2, przydzielony funkcjonariuszowi w służbie stałej decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Na przydział lokalu niespełniającego norm zaludnienia (14-20 m2) funkcjonariusz wyraził zgodę. Lokal ten znajdował się w zarządzie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i dyspozycji [...] Oddziału SG, a w 2002 r. został zwrócony Agencji. Wówczas M. T. zawarł z WAM umowę najmu, a [...] listopada 2004 r. nabył aktem notarialnym zajmowany lokal na własność po cenach preferencyjnych, z uwzględnieniem bonifikaty przysługującej na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 92 ustawy o Straży Granicznej, prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej i na ten dzień ustala się uprawnienia funkcjonariusza. Natomiast w myśl § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. W ocenie organu, skoro uprawnienia funkcjonariusza w dniu przydziału lokalu mieszkalnego były takie same jak w dniu złożenia dokumentów o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ([...] lutego 2012 r.), to nie powstały nowe przesłanki mogące rodzić inne uprawnienia funkcjonariusza z tytułu prawa do lokalu mieszkalnego. Ponadto zarówno przepis art. 96 ustawy o Straży Granicznej, jak i powołane rozporządzenie, w kwestii prawa do równoważnika za brak lokalu nie odnoszą się do powierzchni mieszkalnej lokalu. Analogicznie takiego odniesienia brak przy prawie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, który od chwili przydziału lokalu M. T. otrzymuje. W odwołaniu od powyższej decyzji M. T. wniósł o jej uchylenie oraz przyznanie przedmiotowego równoważnika. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że wbrew stanowisku organu, wyrażenie zgody na przydział lokalu o powierzchni niespełniającej norm zaludnienia, nie pozbawiło go prawa do uzyskania lokalu o przysługującej powierzchni mieszkalnej. Podniósł też, że złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego w celu poprawy warunków mieszkaniowych, gdyż posiadany lokal nie spełnia norm zaludnienia określonych w przepisach. W przypadku braku możliwości przydziału takiego lokalu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem zastępczym. Funkcjonariusz odwołał się ponadto do orzecznictwa sądów administracyjnych. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. T. zarzucił jej naruszenie: 1. przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przyznawanych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. nr 99, poz. 898 ze zm.). 2. przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez nieuwzględnienie uprawnień do lokalu mieszkalnego, wynikających z przepisów § 4 powołanego w pkt 1 rozporządzenia. Z uwagi na wskazane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przyznanie należnych świadczeń i wypłatę ich za okres trzech lat od daty złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę całego zapisu § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, w myśl którego przydział lokalu o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, nie pozbawia funkcjonariusza prawa do uzyskania lokalu o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Ponadto nie zauważył, że zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi w służbie stałej także w przypadku konieczności poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych. Skarżący podniósł też, że przepis art. 99 ust. 2 o Straży Granicznej stanowi, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Wobec tego w sytuacji, gdy skarżący posiada lokal niespełniający norm zaludnienia, przysługuje mu lokal mieszkalny o zgodnej z normami powierzchni, a w przypadku braku możliwości przydziału takiego lokalu, świadczenie zastępcze w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący ponownie powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wskazał jednocześnie, że na przydział lokalu nieodpowiadającego przysługującym normom zaludnienia, skarżący wyraził zgodę. Natomiast późniejsze przekształcenia podstawy prawnej posiadania tego lokalu, nie spowodowały powstania uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.) stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. nr 118, poz. 1014 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie równoważnika za brak lokalu", równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, zwanemu dalej "funkcjonariuszem", jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada lokalu, domu lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Powołane przepisy nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez funkcjonariusza lokalu. Jednakże ograniczenie się wyłącznie do ich wykładni gramatycznej może sugerować, że równoważnik taki przysługuje funkcjonariuszowi jedynie w przypadku, gdy on sam lub członek jego rodziny, w ogóle nie posiadają lokalu, domu lub kwatery tymczasowej, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal, dom lub kwatera, nie spełniają przysługujących norm zaludnienia. Taki rodzaj wykładni jest jednak niewystarczający, ponieważ mógłby prowadzić do wadliwego ustalenia granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być zatem uzupełniona wykładnią celowościową i systemową, jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Z tego względu przewidziane w przepisie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, należy ocenić przez pryzmat całościowej regulacji zawartej w rozdziale 12 tej ustawy zatytułowanym: "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Kluczowe znaczenie mają tu unormowania przewidziane w przepisie art. 92 ust. 1 w związku z art. 93 ustawy o Straży Granicznej, które przyznają funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to więc niewątpliwie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, ustalone na podstawie art. 101 ust. 1 w drodze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. nr 99, poz. 898 ze zm.). Podstawową formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest jego przydział na podstawie decyzji administracyjnej. Na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji ogólnej, stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Pozostałe sposoby realizacji tego prawa przewidziane w ustawie, tj. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 98 ust. 1) oraz równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, mają charakter subsydiarny i stosuje się je w sytuacji braku możliwości realizacji uprawnienia podstawowego. Omawiany równoważnik jest więc swoistym ekwiwalentem z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w formie przydziału lokalu z zasobu lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 92 ust. 1 ustawy. Należy wobec tego przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, wskazanych w przepisie art. 99 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub mieszkalno-pensjonatowego (art. 99 pkt 2 i 3). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy w pierwszej kolejności wskazać, że M. T. jest właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w B. przy ul. B. [...] o powierzchni użytkowej 24,60 m2 oraz powierzchni mieszkalnej 12,85 m2. Przedmiotowy lokal, znajdujący się w zarządzie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, został przydzielony skarżącemu decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] jako jego dysponenta. Funkcjonariusz wyraził zgodę na przydział lokalu, który nie spełniał przysługujących mu dwóch norm zaludnienia. Wymieniany organ decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji w związku z faktem przekazania przedmiotowego lokalu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W tej sytuacji skarżący w dniu [...] grudnia 2002 r. zawarł z Dyrektorem Oddziału Terenowego WAM w [...] umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...], której przedmiotem był lokal położony przy ul. B. [...] w B. Następnie zaś aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2004 r. [...], nabył go na własność od Agencji na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 86, poz. 433 ze zm.), rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 marca 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sprzedaży osobnych kwater stałych (Dz. U. nr 32, poz. 141 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), z bonifikatą w wysokości 90%. Zatem składając w dniu [...] lutego 2012 r. wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, M. T. spełniał przesłanki do jego przyznania. Przede wszystkim był uprawniony do prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości publicznej w myśl art. 92 ust. 1 w zw. z art. 93 oraz art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, bowiem posiadał lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 12,85 m2, wobec przysługujących mu na podstawie § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przyznawanych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. nr 99, poz. 898 ze zm.) dwóch norm, tj. powierzchni 14-20 m2. Wbrew argumentacji organu, nie zaistniała również przesłanka do odmowy przyznania przedmiotowego równoważnika, określona w § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie równoważnika za brak lokalu, w postaci posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. W ocenie Sądu, by przesłanka powyższa została spełniona, decyzja administracyjna o przydziale lokalu powinna cały czas stanowić tytuł prawny do jego zajmowania przez funkcjonariusza i znajdować się w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie, co jest bezsporne, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...], wskazaną już wcześniej decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r., stwierdził jej wygaśnięcie, a tym samym wyeliminował ją z obrotu prawnego. Żadnego znaczenia dla oceny uprawnienia do równoważnika za brak lokalu nie ma ponadto okoliczność, że skarżący otrzymuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Utrwalone w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie wskazuje, że te dwa świadczenia nie wykluczają się nawzajem. Również argumentacja dotycząca nabycia przez skarżącego lokalu od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej "po cenach preferencyjnych z uwzględnieniem bonifikaty przysługującej z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych", nie może odnieść pożądanego przez organ skutku, gdyż nie ma wpływu na prawo funkcjonariusza do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy Straży Granicznej obowiązane będą do zastosowaniu przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa dotyczących wnioskowanego przez skarżącego świadczenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.