II SA/Wa 1595/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego – oddala skargę – Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako Prezes AMW) postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. (dalej jako Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w W.) z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmawiające M. T. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Prezes AMW wskazał, iż M. T. w dniu [...] kwietnia 2016 r. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW z wnioskiem o wydanie decyzji o jej prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]m [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Oddział Regionalny AMW w W. wezwał M. T. do uzupełnienia i doprecyzowania złożonego wniosku. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] maja 2016 r., wnioskodawczyni sprecyzowała, że ubiega się o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do zamieszkiwania w lokalu położonym przy ul. [...]. Jako podstawę wskazała ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz akta przedmiotowego lokalu. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w W. wydał w dniu [...] maja 2016 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym na wniosek M. T. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 6 k.p.a., organ może orzekać wyłącznie w oparciu o przepisy, które pozostają w obrocie prawnym w dacie orzekania. Obecnie brak jest w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zapisu ustalającego prawo do zamieszkiwania członków rodziny zmarłego emeryta wojskowego w drodze decyzji administracyjnej, co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. M. T., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji domagając się jego uchylenia i przeprowadzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w W. wymaganego postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. Orzekając jak na wstępie Prezes AMW podniósł, mając na względzie treść art. 61a k.p.a., iż przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale może ono wynikać także z innych przyczyn, które nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, m.in. w sytuacji kiedy brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania (przeszkoda przedmiotowa). Przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana w chwili złożenia żądania strony, bowiem w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum wniosku strony (vide. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA 893/2011). W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, jako przeszkodę przedmiotową do rozpatrzenia wniosku strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] m. [...] w W., należało uznać brak przepisów prawa, na podstawie których organ mógłby rozstrzygnąć wniosek strony. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dnia 22 czerwca 1995 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 207) tylko żołnierzowi zawodowemu, od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Zgodnie z art. 24 ustawy o zakwaterowaniu (...) dyrektor oddziału właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz składający wniosek o przydział lokalu pełni służbę wojskową, wydaje decyzję o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Przepisy te nie wymieniają w kręgu osób, którym przydziela się lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, osób innych niż żołnierz zawodowy. Prezes AMW podkreślił, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 6 k.p.a. jest zasada praworządności, działania organu administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Podstawowym obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w formie decyzji administracyjnej jest ustalenie czy w systemie prawnym zawarta jest norma prawna regulująca ten rodzaj sprawy, której zakresu dotyczy postępowanie. Wydanie bowiem decyzji bez podstawy prawnej byłoby obarczone wadą obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. W zaistniałym stanie faktycznym, w związku z brakiem podstaw prawnych do orzekania w trybie administracyjnym, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w W. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zamieszkiwania przez M. T. w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2371/13 wskazał, że przepisy obecnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) nie przewidują możliwości wydawania decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi. Również obowiązująca obecnie ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewiduje możliwość wydania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego tylko na rzecz żołnierzy zawodowych. M. T. nie jest żołnierzem zawodowym, a zatem nie podlega powyższej regulacji ustawy i z tych też przyczyn organ administracji publicznej nie może orzekać w formie decyzji administracyjnej. Informacyjnie organ odwoławczy wskazał, iż przepisy ustawy o Agencji Mienia Wojskowego dają co prawda możliwość zadysponowania lokalem, z zasobu AMW, na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, w trybie przepisów cywilnoprawnych tj. poprzez zawarcie umowy najmu, niemniej możliwość wynajęcia przez Agencję lokalu mieszkalnego, na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, została ograniczona tylko do tych miejscowości, w których potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych zostały zaspokojone. Postanowienie Prezesa AMW z dnia [...] lipca 2016 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika M. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., strona skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w W. z dnia [...] maja 2016 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony poniósł, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. M. T. (zajmująca do chwili obecnej pozostający w zasobach AMW lokal mieszkalny w W. przy ul. [...] nr [...] m [...], córka zmarłego w dniu [...] marca 2012 r. w O., od [...] maja 1993 r. emeryta wojskowego, któremu w dniu [...] grudnia 1983 r. przydzielono lokal jako osobną kwaterę stałą) wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w W. o wydanie decyzji w przedmiocie jej prawa zamieszkiwania w dotąd zajmowanym lokalu. Jej żądanie skierowane do organu I instancji nie dotyczyło więc wydania decyzji w przedmiocie przydziału tego lokalu (a więc wydania tytułu prawnego do lokalu, bo o ten tytuł zabiegała w postępowaniu cywilnym). Organ I instancji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. "podrzucił" skarżącej założenie, że występuje ona dopiero z inicjatywą wszczęcia postępowania i wymusił na niej deklarację (w piśmie z dnia [...] maja 2016 r.), że żądanie wydania decyzji dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego, tyle że w przedmiocie ustalenia jej prawa zamieszkiwania w lokalu. Postępowanie administracyjne wskutek wniosku skarżącej (i to nie tylko z dnia [...] kwietnia 2016 r. ale wskutek jej pism wcześniejszych, np. z dnia [...] grudnia 2012 r., czy poprzedzających dzień [...] kwietnia 2011 r. oraz prowadzonej przez organ z nią korespondencji) po myśli art. 61 § 3 k.p.a. zostało wszczęte w dniu pierwszego doręczenia organowi żądania strony we wskazanym przedmiocie. Pytając w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ "wiedział", że pytania jego są bezprzedmiotowe, bo postępowanie administracyjne zostało już wcześniej wszczęte wskutek ujawnienia przed organem na piśmie żądań skarżącej, poprzedzających pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zdaniem strony skarżącej w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 61a k.p.a. Żadna bowiem z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie została spełniona, w tym też taka, że wnioskodawczyni nie żądała wszczęcia postępowania, lecz decyzji, która rozstrzygałaby (in plus lub in minus) sprawę jej uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu nr [...] w W. przy ul. [...]. Skarżąca nie podzieliła poglądu organu II instancji, że brak jest w ustawie o zakwaterowaniu (...) przepisów ustalających prawo członków rodziny zmarłego emeryta wojskowego do zamieszkiwania w lokalu dotąd przez nich zajmowanym. Organ niesłusznie utrzymuje, że skarżąca nie jest stroną ze względu na brak legitymacji procesowej (przeszkoda podmiotowa) przy braku podstawy materialnoprawnej rozpatrzenia żądania (przeszkoda przedmiotowa). W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż pełnomocnik skarżącej formułując zarzut istnienia przepisu prawa materialnego, na podstawie którego organ powinien wydać decyzję, tego przepisu nie potrafi wskazać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem należy, że w myśl art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co do zasady zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od zasady tej k.p.a. przewiduje jednak wyjątki. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przedmiotowej sprawie zaszły właśnie takie, jak wskazane powyżej, przyczyny przedmiotowe w sposób oczywisty stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zważyć bowiem należy, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wystąpiła do organu AMW o ustalenie decyzją administracyjną prawa do zamieszkiwania w zajmowanym (po śmierci ojca – emerytowanego wojskowego) lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w W. Wniosek ten nawiązywał do wcześniejszej korespondencji zapoczątkowanej pismem skarżącej z dnia [...] grudnia 2012 r. o uzyskanie tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Trafnie wskazały organy obu instancji, iż obowiązujące przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a zwłaszcza w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 28, poz. 143), nie przewidują możliwości wydawania decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi. Skarżąca nie jest żołnierzem zawodowym, nie podlega zatem regulacjom powyższej ustawy i z tych też przyczyn organ administracji publicznej nie może w formie decyzji administracyjnej ukształtować stosunku prawnego skarżącej z AMW względem zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego. Taką podstawę wcześniej stanowił art. 29 powołanej ustawy, albowiem tryb przewidziany w tym przepisie winien mieć zastosowanie do tej kategorii osób, które ubiegały się o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnych z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie AMW), a którym nie przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego na innej podstawie – patrz wyrok WSA z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2123/14 (publik. LEX nr 1768443). Jednakże w stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2010 r. organ WAM (obecnie AMW) utracił uprawnienia do wydawania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Może natomiast w drodze umowy cywilnoprawnej wynająć lokal mieszkalny innemu podmiotowi niż żołnierz zawodowy. Stosownie zaś do art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28 poz.143) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienionej w brzmieniu dotychczasowym. Skarżąca, co dobitnie wynika z akt sprawy, takowego postępowania przed dniem 1 lipca 2010 r. nie zainicjowała. Zatem słusznie organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, iż powołana ustawa nie zawiera obecnie przepisu materialnoprawnego, który pozwoliłby w sposób pozytywny lub negatywny decyzyjnie rozstrzygnąć o zasadności żądania skarżącej. W konsekwencji zasadnie organ I instancji odmówił, stosując w tej mierze art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania. Prawidłowo tym samym Prezes AMW utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Wbrew bowiem twierdzeniom pełnomocnika skarżącej brak jest w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przepisu, w oparciu o który wniosek skarżącej mógł zostać rozpoznany, a postępowanie zakończone wydaniem decyzji. Pełnomocnik strony skarżącej domagając się od organu AMW wydania decyzji administracyjnej również takiego przepisu nie wskazuje, czyniąc tym samym zarzuty zawarte w skardze niezrozumiałymi. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.