II SA/Wa 1596/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz A. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającą st. szer. A. Z. przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w [...] za okres od dnia 26 września 2008 r. do dnia zakończenia tej służby. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Obrony Narodowej podniósł, iż rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] września 2008 r. nr [...] A. Z. został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisko obserwatora wojskowego misji w [...]. Wymieniony starszy szeregowy pełnił służbę wojskową poza granicami państwa od dnia 26 września 2008 r. do dnia 26 września 2009 r. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, po rozpoznaniu wniosku A. Z. z dnia 30 grudnia 2008 r., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego [...] za okres od dnia 26 września 2008 r. do dnia zakończenia tej służby. Minister Obrony Narodowej rozpoznając odwołanie strony od ww. rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 138 § 2 k.p.a., mając na uwadze brzmienie przepisów obowiązujących na dzień złożenia wniosku, tj. art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 892 ze zm.), a także § 2 pkt 2 lit. a i § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.), odmówił przyznania A. Z. należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w [...] za okres od dnia 26 września 2008 r. do dnia zakończenia tej służby. W odwołaniu od powyższej decyzji do Ministra Obrony Narodowej pełnomocnik strony wniósł o wypłacenie należności zagranicznej za służbę poza granicami kraju w charakterze obserwatora wojskowego w składzie [...] za wyżej wskazany okres. Nie znajdując podstaw do uwzględnia odwołania Minister Obrony Narodowej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2010 r., organ odwoławczy wskazał, iż podstawę prawną rozkazu kierującego stronę do wykonywania zadań na stanowisko [...], [...] stanowiły: art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 z późn. zm.). Jednak przywołana podstawa prawna była nieprawidłowa, ponieważ żołnierze do wykonywania zadań w [...], zostali skierowani na podstawie postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2008 r. o użyciu [...] ([...]). Przedmiotowe postanowienie odwołuje się do przepisów art. 2 pkt 1 lit. b, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, a także specyfikę tej misji i charakter wykonywanych zadań, organ stwierdził, że st. szer. A. Z. został skierowany do pełnienia służby w składzie jednostki wojskowej użytej w celu udziału w misji pokojowej, na podstawie wyżej przytoczonych przepisów. Z powyższych względów Szef Sztabu Generalnego WP rozkazem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] dokonał zmiany pkt 16 rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] września 2008 r. dotyczącego skierowania A. Z. do wykonywania zadań w [...], nadając nowe prawidłowe brzmienie określeniu podstawy prawnej wskazanego rozkazu, tj. art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Z tej przyczyny wniosek A. Z. w sprawie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego w [...], stosownie do uregulowań zawartych w § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, nie znalazł, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienia. W wyniku dokonanej zmiany podstawy prawnej A. Z. przysługiwała bowiem należność zagraniczna określona § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, która to należność została wypłacona skarżącemu przez Dowództwo Operacyjne Sił Zbrojnych. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika A. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego: 1) art. 104 § 1 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o rozkaz, który został zmieniony już po zaistnieniu zdarzenia, z którym wiąże się dochodzone przez stronę roszczenie; 2) art. 104 § 1 w zw. z 110 k.p.a. i art. 97 § 1 k.p.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez doręczenia stronie rozkazu zmieniającego w pkt 16 wcześniejszy rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] września 2008 r. i umożliwienie stronie wniesienia odwołania od rozkazu zmieniającego, jak też brak zawieszenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było rozpocznie środka zaskarżenia od rozkazu zmieniającego Szefa Sztabu Generalnego WP. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) niezastosowanie § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, a tym samym uznanie wbrew treści rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] września 2008 r., iż nie był on obserwatorem wojskowym w ramach misji pokojowej [...]; 2) niewłaściwe zastosowanie § 2 pkt 2 lit. a i § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, a tym samym przyjęciu wbrew literalnemu brzmieniu tych przepisów, iż odwołującemu się nie przysługuje należność zagraniczna. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznawana w tym aspekcie skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej wyrażonych. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podnieść, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. Zakamycze 2009, s. 519). W wyroku z dnia 4 października 2000 r. (V SA 283/00, LEX nr 50110), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji". Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym również następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz"., wyd. CH Beck, Warszawa 2006, s.601-602). Wyjątek od zasady stosowania przed organami administracji nowej ustawy muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe danego aktu prawnego, nakazujące do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych. Jak wynika z akt sprawy, podstawą prawną wydania decyzji przez Szefa Sztabu Generalnego WP i Ministra Obrony Narodowej były przepisy art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 892 ze zm.) § 2 pkt 2 lit. a i § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.). Tymczasem w dacie wydania wskazanych decyzji obowiązywał stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669 ze zm.), w zakresie dotyczącym art. 102 ustawy z dnia 11 marca 2003 r. służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.). Przepis art. 102 ust. 10 stanowił, iż Minister Obrony Narodowej, w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw pracy, określi w drodze rozporządzenia, wysokość oraz tryb przyznawania i wypłacenia należności, o których mowa w ust. 3-5, rodzaje, wysokość, a także tryb przyznawania i wypłacenia innych należności pieniężnych, o których mowa w ust. 6, przysługujących żołnierzom zawodowym wyznaczonym albo skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, z uwzględnieniem walut, w których te należności będą wypłacane. Na podstawie wskazanego przepisu Minister Obrony Narodowej wydał dnia 5 marca 2010 r. rozporządzenie w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243), które weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2010 r. W myśl art. 9 powołanej wyżej ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane m. in. na podstawie art. 120 ust. 4 ustawy zmienionej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie m. in. ustawy, zachowały moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 102 ust. 10 i art. 120 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszą ustawy. Zatem w czasie rozstrzygania w przedmiocie należności zagranicznej obowiązywało już rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Organ w ogóle do tej kwestii się nie odniósł, zastosował przepisy art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 24 kwietnia 2009 r. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, bez jakichkolwiek wyjaśnień prawnych. Można jedynie przypuszczać, że nastąpiło to z uwagi na treść art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw jednakże, zdaniem Sądu, podstawy prawnej decyzji nie powinno się domniemywać. Obowiązkiem organu jest dokładne i precyzyjne wskazanie podstawy prawnej i wyjaśnienie, dlaczego właśnie zastosowano przepisy prawa, które w myśl art. 9 ustawy zmieniającej nie obowiązują. Podstawa prawna stanowi jedną z zasadniczych części decyzji i musi być ona powołana dokładnie ze wskazaniem podstaw do zastosowania stanu prawnego przed jego zmianą (przepisów intertemporalnych). Stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.