II SA/Wa 1598/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia oddala skargę. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383, z późn. zm.), decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił B.Z. przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. Z. wniosek o przyznanie emerytury specjalnej motywowała stanem zdrowia, wieloletnią pracą społeczną i wysokością emerytury, która - jak podała - nie starcza jej "na opłaty, życie i stale brane leki". Ponadto wskazała, że przepracowała zawodowo 26 lat i skorzystała z możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym intelektualnie synem, który żył w latach 1977-2013. Organ wyjaśnił, że w zakresie swojej pracy społecznej wnioskodawczyni podała, iż: - od 1987 r. i nadal jest ławnikiem Sądu Rejonowego Rodzinnego i Nieletnich w [...] oraz w latach 2004-2007 była Przewodniczącą Rady Ławniczej, a w obecnej kadencji (2016- 2019) jest Wiceprzewodniczącą Rady Ławniczej; - w latach 1985-2005 była w Zarządzie Niezależnych Samorządnych Związków Zawodowych pracowników, emerytów i rencistów przy [...] w [...]; - w latach 2003-2007 była społecznym kuratorem osoby niepełnosprawnej intelektualnie; - w latach 2011-2014 była przedstawicielem Dzielnicy [...] w Komisji [...] w [...]; - od 1998 r. i nadal jest społecznym Prezesem [...]; podała przy tym, że założyła to stowarzyszenie, napisała jego statut; - udziela się w Klubie Seniora w [...]. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że za swoją działalność odznaczona została medalem Zasłużona dla Handlu Zagranicznego, medalem Zasłużona dla [...], medalem Zasłużona dla [...], tzw. [...], Orderem Komandorskim Św. Stanisława. Ponadto podała, że otrzymała wiele dyplomów i statuetek. Organ wskazał, że wniosek o emeryturę specjalną poparli Dyrektor [...] Oddziału Okręgowego PCK w [...], Dyrektor Młodzieżowego Domu Kultury im. [...], oraz Członek Zarządu [...] w Stowarzyszenia Rodzin Osób Niepełnosprawnych, J. W. i Sekretarz tego Stowarzyszenia, T.W. Dodatkowo organ podał, że wnioskodawczyni, wedle jej wyjaśnień, jest po dwóch zawałach serca (w 2004 r. i w 2007 r.). Zgodnie zaś z nadesłanym przez nią orzeczeniem o stopniu jej niepełnosprawności z [...] lutego 2016 r. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył jej niepełnosprawność do stopnia umiarkowanego. Dodatkowo z nadesłanej przez wnioskodawczynię informacji o stanie jej zdrowia z [...] grudnia 2017 r. wynika, że obok przewlekłej choroby niedokrwiennej serca i stanu pod dwóch zawałach, rozpoznano u niej miażdżycę kończyn dolnych, chorobę zwyrodnieniową stawów oraz stan po operacyjnym leczeniu wyrostka robaczkowego. Stałe, miesięczne wydatki wnioskodawczyni oszacowała na łączną kwotę 1172,96 zł. Dalej organ podniósł, że Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] potwierdził, że B. Z. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka sama w kawalerce na [...], która stanowi własność jej córki. Utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego, które od marca 2018 r. wynosi [...] zł. Podano, że obecnie wnioskodawczym nie jest zainteresowana wsparciem ze strony Ośrodka. W ocenie organu całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania emerytury specjalnej. Postawa wnioskodawczyni jest wzorowa, bowiem od wielu lat angażuje się w działalność społeczną, w szczególności na rzecz środowiska osób niepełnosprawnych, jednakże aktywność ta nie ma waloru jednostkowości. Zdaniem organu postawę podobną do wnioskodawczyni prezentuje wielu ludzi. Na terenie kraju działa bowiem szereg instytucji, jak również osób niezrzeszonych w żadnych strukturach, działających nie tylko na rzecz swoich środowisk lokalnych, ale również w aspekcie ogólnokrajowym.  Prezes Rady Ministrów uznał także, że z akt nie wynika, aby spełniona była druga z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie emerytury specjalnej, tj. aby obecna, niewątpliwie trudna sytuacja życiowa i materialna B. Z., była wynikiem zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Samo powoływanie się na trudną sytuację materialną i zdrowotną nie jest dostatecznym powodem do przyznania emerytury specjalnej. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie powszechnych i nie mają charakteru socjalnego. Działania z tego zakresu wykonują odpowiednio powołane do tego instytucje, posiadające szereg mechanizmów pomocy zarówno finansowej, rzeczowej, jak i usługowej. Świadczenia te nie stanowią również formy odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia. Od decyzji tej B. Z. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację i dodatkowo podniósł, że uprawnienie Prezesa Rady Ministrów z art. 82 ust. 1 ustawy historycznie zostało ukształtowane i oparte na założeniu wyróżniania świadczeniami renty lub emerytury ze względu, co do zasady, na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania. Zatem brzmienie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należy odczytywać i wywodzić normę z niego wynikającą w tym właśnie przywołanym historycznym kontekście. Tym samym, warunkiem uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca na niwie swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej czy gospodarczej posiada wybitne i niepowtarzalne zasługi. Organ podniósł, że B. Z. udokumentowała swoją aktywność społeczną przede wszystkim w środowisku osób niepełnosprawnych i wykazała, że kontynuuje tę działalność. Aktywność ta nie ma jednak waloru jednostkowości. Postawę podobną do wnioskodawczym prezentuje wielu ludzi. Opieka i pomoc społeczna w Polsce nie jest zjawiskiem nowym, czy nieznanym. Posiada ona długoletnią tradycję, sięgającą początku dwunastego wieku. Na terenie kraju działa szereg instytucji, jak również osób niezrzeszonych w żadnych strukturach, działających nie tylko na rzecz swoich środowisk lokalnych, ale również w aspekcie ogólnokrajowym. W ocenie organu bez wątpienia działalność społeczna wnioskodawczyni, podobnie jak i innych działaczy społecznych, zasługuje na szacunek oraz pozytywną ocenę społeczną, jednak trudno wskazane przez poszczególne organizacje cechy charakteru B. Z. oraz ogólnikowo ujęte działania w omawianym obszarze zaliczyć do osiągnięć wybitnych, wyróżniających ją z grona innych "społeczników" i ludzi dobrej woli, poświęcających całe swoje życie organizacji różnych akcji charytatywnych i na co dzień pomagających osobom niepełnosprawnym. Zdaniem organu uhonorowanie właśnie wnioskodawczym w formie świadczenia specjalnego byłoby społecznie niesprawiedliwe w odniesieniu do innych osób niosących bezinteresowną pomoc potrzebującym, a przy tym nie szukających rozgłosu i poklasku. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Ponadto organ podał, że drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. B. Z. w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na prawdopodobieństwo uszkodzenia jej syna przy porodzie. Niezależnie od faktu, że okoliczność ta nie została przez wnioskodawczynię w żaden sposób udokumentowana, to sugerowany błąd medyczny, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, nie posiada wymaganego w postępowaniach o świadczenia specjalne elementu wyjątkowości i nie może zostać zakwalifikowany do zdarzeń nadzwyczajnych. Ta materia mogła być ewentualną przesłanką do wytoczenia powództwa odszkodowawczego na drodze cywilnej. Natomiast świadczenia specjalne nie stanowią odszkodowania, zadośćuczynienia bądź rekompensaty za doznane krzywdy i cierpienia, co wielokrotnie zostało potwierdzone przez dotychczasowe orzecznictwo administracyjne. B.Z. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., a ustalenie Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania emerytury specjalnej jest prawidłowe. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Rady Ministrów nie naruszają prawa. Organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej. Ponadto Sąd stwierdza, że wydając przedmiotowe decyzje administracyjne, Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym mającego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela (v. wyrok NSA z 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (v. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Z całą pewnością podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, posłużył się nieostrym pojęciem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123) stwierdzając, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Kierując się wskazaną wykładnią, Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącej nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że działalność B. Z. nosi znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej. W niniejszej sprawie skarżąca powoływała się na swoją szeroką działalność społeczną w szczególności na rzecz środowiska osób niepełnosprawnych. Organ okoliczności tej nie kwestionował. Prezes Rady Ministrów orzekając w przedmiotowej sprawie, wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącą, w tym jej działalność społeczną, uwzględnił i poddał wnikliwej ocenie, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji. Działalność społeczna skarżącej bez wątpienia zasługuje na wzorową ocenę, jednak jest niewystarczająca do przyznania wnioskowanego świadczenia. Trudno bowiem wskazaną przez skarżącą aktywność zarówno na rzecz osób niepełnosprawnych, rozwiązywania problemów alkoholowych, czy też pełnienia funkcji ławnika, zaliczyć do wybitnych, wyróżniających ją z grona innych "społeczników". Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Skarżąca nie przedstawiła dowodów o swej wyjątkowej aktywności wyróżniającej ją z grona "społeczników, jak również nie znalazł ich organ. W ocenie Sądu, świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Kierując się wskazaną wykładnią, która - co należy podkreślić - jest utrwalona i powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Sąd podziela stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że w sytuacji skarżącej nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Prawidłowo zatem Prezes Rady Ministrów przyjął, że działalność społeczna skarżącej nie może być postrzegana jako osiągnięcie o charakterze wyjątkowym. Uznanie takie prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych i prowadziłyby do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Trafnie też organ dokonał oceny drugiej przesłanki tj. wystąpienia szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne w skali całego kraju. Prawdopodobieństwo uszkodzenia syna skarżącej podczas porodu nie posiada wymaganego elementu wyjątkowości i nie mogło być zakwalifikowane do zdarzeń nadzwyczajnych. Sugerowany błąd medyczny, w żaden sposób nieudokumentowany, mógłby być ewentualnie dochodzony w trybie cywilnoprawnym. Natomiast świadczenie specjalne nie stanowią rekompensaty za doznane krzywdy i cierpienia. Sąd stwierdza, że Prezes Rady Ministrów zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia normy prawnej mającej w sprawie zastosowanie. Ocena tego materiału została prawidłowo dokonana przez organ, a jej wynik zawarty został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że skarżąca kwestionuje wyniki tej oceny, nie świadczy o naruszeniu przez organ zarówno prawa materialnego art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena w tym zakresie nie może być jednak prowadzona według kryteriów subiektywnych, lecz zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno miernik wybitności, jak i przeciętności. Sąd za trafne uznał stanowisko organu, że w sytuacji skarżącej nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżąca nie wykazała też zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.