II SA/Wa 1598/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zw. dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Rozstrzygnięcia te zostały podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P. G., zw. dalej "skarżącym", w raporcie z dnia 13 lutego 2024 r., powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), zw. dalej "rozporządzeniem z z dnia 4 maja 2005 r.", wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego służbę w latach 2011-2014 oraz 2023 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Do wniosku dołączył pismo z dnia 29 września 2023 r. od Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], który wskazał na konkretne czynności skarżącego, które spełniają kryteria określone w rozporządzeniu. Dołączył również kopie imiennych kart czynności z lat 2011-2014, w których uczestniczył skarżący. W kolejnych pismach z datami 12 stycznia, 8 lutego, 4 marca oraz 2 i 16 kwietnia 2024 r. zwrócono się do Naczelnika Wydziału [...] o dostosowanie imiennych kart czynności do wymogów decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wskazując na konieczność dokładnego opisania okoliczności, które uzasadniają podwyższenie emerytury. Naczelnik Wydziału [...] w odpowiedzi z dnia 30 stycznia, 13 marca oraz 17 kwietnia 2024 r. przekazał poprawione karty, informując jednocześnie, że w przypadku wymienionych czynności nie stwierdzono realnego zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza. Dodatkowo, w pismach z dnia 2 i 16 kwietnia 2024 r. zwrócono się do Naczelnika Wydziału [...] o przeanalizowanie materiałów dotyczących służby skarżącego w 2023 r. W odpowiedzi z dnia 18 kwietnia 2024 r. Naczelnik tego Wydziału poinformował, że skarżący w dniach [...] lipca 2023 r. uczestniczył w Operacji Policyjnej "[...]", co wymagało uzyskania informacji od Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Do pisma dołączono notatkę służbową z zestawieniem służb skarżącego w ramach tej operacji. Jednakże, w tym samym dniu, Naczelnik Wydziału do [...] przekazał informację, że w 2023 r. skarżący nie wykonywał czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. W związku z tym, pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r. zwrócono się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] o przeanalizowanie materiałów dotyczących służby skarżącego w ramach Operacji "[...]". W dniu 22 kwietnia 2024 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] poinformował, że po przeprowadzeniu weryfikacji rejestrów i ewidencji tej jednostki Policji, nie stwierdzono żadnych zdarzeń związanych ze skarżącym, które miałyby miejsce podczas jego służby w ramach Operacji Policyjnej "[...]", w odniesieniu do zapisów zawartych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W dniach 2 maja 2024 r. skierowano zapytanie do Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z prośbą o przeprowadzenie analizy materiałów tej komórki organizacyjnej, celem ustalenia, czy istnieją dokumenty potwierdzające, że skarżący w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] marca 2011 r., wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 6 maja 2024 r., Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformował, że w okresie pełnienia służby przez skarżącego w tej komórce, od [...] stycznia 2011 r. do [...] marca 2011 r., nie wykonywał on czynności, które są wymienione w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W świetle powyższego Komendant Główny Policji wskazał, że zasady dotyczące podwyższenia emerytury policyjnej w związku z pełnieniem służby w szczególnych warunkach regulują przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz innych służb mundurowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1280 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji i innych służb. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373 ze zm.), zw. dalej "rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2018 r.", dowodem potwierdzającym okresy służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie wydane przez właściwe organy Policji, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów. Zaświadczenie to, zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2018 r., jest wydawane na żądanie funkcjonariusza. W przypadku omawianej sprawy, odpowiedzialność za wydanie zaświadczenia spoczywała na Komendancie Wojewódzkim Policji w [...], jako przełożonym ostatniego miejsca służby byłego funkcjonariusza. Na podstawie art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, jeśli są one udokumentowane w ewidencji lub rejestrach, którymi dysponuje. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednak tylko w niezbędnym zakresie, ograniczając się do ustalenia źródeł danych oraz potwierdzenia ich związku z wnioskodawcą. Komendant Główny Policji podkreślił, że organy Policji nie mogą wydawać zaświadczeń dotyczących faktów, które nie są potwierdzone w ich ewidencjach, a jedynie na podstawie zeznań świadków czy dokumentów dostarczonych przez wnioskodawcę. Organ nie jest również uprawniony do potwierdzania faktów jedynie na podstawie domniemania, że wnioskodawca mógł wykonywać określone czynności ze względu na charakter jednostki, w której służył. W przypadku braku potwierdzenia w aktach osobowych, organ powinien zwrócić się do odpowiednich instytucji o udostępnienie brakujących dokumentów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W kontekście § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. dotyczącego podwyższania emerytur funkcjonariuszy służb mundurowych, istotne jest, że emerytura może być zwiększona o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Warunkiem tego podwyższenia jest, aby funkcjonariusz w ciągu roku uczestniczył co najmniej sześć razy w działaniach operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych lub interwencjach, które wiązały się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia. Aby uznać, że dany policjant brał udział w takich działaniach, konieczne jest udokumentowanie rzeczywistych sytuacji zagrożenia, w tym określenie daty, miejsca i przebiegu zdarzenia, które stwarzały niebezpieczeństwo dla jego życia lub zdrowia. Istnieje zasadnicza różnica między ogólnym ryzykiem związanym z pełnieniem służby w Policji a konkretnym zagrożeniem, które występuje w trakcie realizacji określonych zadań. Samo pełnienie służby na danym stanowisku nie jest wystarczające do uzyskania podwyższenia emerytury. Wymagana jest weryfikacja okoliczności, które potwierdzają, że funkcjonariusz rzeczywiście uczestniczył w działaniach, które spełniają kryteria określone w przepisach. Uznanie, że służba w Policji zawsze wiąże się z takim zagrożeniem, prowadziłoby do automatycznego przyznawania zaświadczeń każdemu funkcjonariuszowi, co byłoby sprzeczne z celem regulacji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. podkreślił, że termin "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do sytuacji, które wykraczają poza normalne ryzyko związane z pełnieniem służby. Kluczowe jest, aby zagrożenie miało charakter wyjątkowy, a nie było standardowym elementem codziennych obowiązków funkcjonariusza. W ocenie organów policji, dokumentacja przez nich posiadana nie potwierdza, że skarżący pełnił służbę w Policji w latach 2011-2014 oraz w 2023 roku w warunkach, które mogłyby uzasadniać podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Organ stwierdził, że brak jest jednoznacznych informacji, które wskazywałyby na to, że wnioskodawca uczestniczył w zdarzeniach niosących szczególne zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Kluczowe dla oceny wniosków jest ustalenie, że konkretne zdarzenia, w których uczestniczył wnioskodawca, rzeczywiście wiązały się z takim zagrożeniem. Uczestnictwo w określonych czynnościach służbowych nie wystarcza do uznania ich za szczególnie niebezpieczne, jeśli brak jest dowodów na to, że miały one taki charakter. Organ nie może opierać swoich ustaleń na domysłach czy interpretacjach dokumentów, które nie zawierają jednoznacznych informacji o warunkach pełnienia służby. W przypadku braku dokumentacji potwierdzającej pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, organ nie ma podstaw do wydania zaświadczenia. Zaświadczenie powinno opierać się na faktach ujawnionych w dokumentacji, a nie na przypuszczeniach czy zeznaniach świadków. Oświadczenia te mogą być użyte jedynie do ustalenia, czy istnieją dokumenty potwierdzające wykonywanie obowiązków w określonych warunkach, a nie jako dowód na spełnienie wymogów do podwyższenia emerytury. Każdy wniosek musi być rozpatrywany indywidualnie, a organ nie może tworzyć nowych faktów na podstawie porównań z innymi przypadkami. Ustalenia dotyczące charakteru czynności służbowych muszą opierać się na istniejącej dokumentacji, a nie na subiektywnych przekonaniach czy doświadczeniach. W przypadku braku odpowiednich informacji w dokumentach, organ nie ma możliwości potwierdzenia, że wnioskodawca uczestniczył w zdarzeniach zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Dlatego też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone materiały uniemożliwiły wydanie skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Komendant Główny Policji podkreślił, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...], dotycząca procedury gromadzenia dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek do wydania zaświadczenia o okresach służby uprawniających do podwyższenia emerytury, nie stanowiła podstawy prawnej do wydania lub odmowy wydania żądanego zaświadczenia. Określa ona jedynie wewnętrzną procedurę dokumentowania działań związanych z potwierdzeniem spełnienia przesłanek do wydania zaświadczenia, które musi być oparte na ewidencjach, rejestrach oraz innych danych posiadanych przez organy Policji. Z tych dokumentów powinno wynikać, że konkretne czynności funkcjonariusza w danym czasie i miejscu spełniają kryteria określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Dodatkowo, wskazanie konkretnego zdarzenia w dokumentacji jako spełniającego kryteria do podwyższenia emerytury nie wyklucza możliwości jego weryfikacji. Organ ma prawo, a wręcz obowiązek, zbadać rzetelność dokumentacji, jeśli pojawią się wątpliwości co do informacji zawartych w ewidencjach i rejestrach. To właśnie na podstawie tych danych organ powinien ocenić, czy istnieją podstawy do uznania ich za spełniające kryteria do podwyższenia emerytury policyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że organy Policji wyczerpały możliwości dowodowe w zakresie ustalenia dokumentów niezbędnych do wydania żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 k.p.a., tj. przeanalizowały dostępne ewidencje, rejestry i inne dane, postanowiono o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2024 r. wniósł P. G.. Zaskarżonemu postanowieniu w całości zarzucił: - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez przeprowadzenia wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego postępowania dowodowego, przejawiające się wydaniem zaskarżonego postanowienia z pominięciem wcześniej wydanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz Komendanta Głównego Policji rozstrzygnięć, tj. wydanego w 2023 r. zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zaliczenia służb jako podwyższające emeryturę o 0,5% za każdy rok wobec będących w stanie spoczynku funkcjonariuszy Wydziały [...] KWP w [...], między innymi: [...] P. J., [...]. [...]. J. M., [...] T. K.; - naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej tj. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy skarżącego w sposób odmienny w porównaniu z wcześniej rozpoznanymi sprawami w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. sprawami [...]. P. J., [...] J. M., [...] T. K. w przedmiocie wydania zaświadczeń potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy przy braku uzasadnionej przyczyny postępowanie prowadzone wobec skarżącego powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia; - naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej; - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w ocenie wszystkich faktów i okoliczności na niekorzyść skarżącego wyłącznie w celu stworzenia podstawy do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia; a w konsekwencji: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach: 2011, 2012, 2013, 2014 i 2023 w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniają wydanie skarżącemu ww. zaświadczenia; - naruszenie art. 218 § 1 k.p.a, poprzez odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach: 2011, 2012, 2013, 2014 i 2023 w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego, podczas gdy Organ dysponował dokumentacją uprawniającą go do wydania ww. zaświadczenia. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Zastępcy Komendanta [...] z dnia [...] maja 2023 r. oraz pisma Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] maja 2023 r. na fakt uznania, że służba pełniona w ramach operacji Policyjnej "[...]", przekształconej następnie w podoperację policyjną o kryp. "[...]" realizowana była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariuszy na zasadzie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Nadto, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zw. dalej "p.p.s.a.". Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych czy też postanowień sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2024 r. odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie dotyczące odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zagadnienia te reguluje art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu. Zgodnie z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przepis art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określania szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym dotyczących służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. W myśl § 4 pkt 1 tego rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trafnie organ II instancji dostrzega, że w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt. U 12/13) cytowany § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym, zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu należy wydawać z pominięciem określonej wyżej, części regulacji tego przepisu. Stosownie zaś do § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm.) zaświadczenie jest środkiem dowodowym w postępowaniu dotyczącym zapatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, sporządzanym na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jest ono zatem urzędowym poświadczeniem faktów, które jest wymagane przepisami prawa. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej, a zatem także przez organy Policji, uregulowane zostało w dziale VII k.p.a. Należy podkreślić, że postępowanie to ma charakter uproszczony w stosunku do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. zaświadczenie wydawane jest na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie w dwóch przypadkach. Po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1), a po drugie – jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Jeśli jednak wydanie zaświadczenia nie jest możliwe, zgodnie z art. 219 k.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o żądanej treści, na które służy zażalenie. Odmowa następuje wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy brak jest interesu prawnego po stronie osoby ubiegającej się o zaświadczenie oraz gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia czy to ze względu na posiadane dane lub dokumenty, czy też ze względu na wyrażony zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, może natomiast przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie nie jest jednak aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jest jedynie aktem wiedzy organu i dlatego, nie jest dopuszczalne dokonywanie, na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle powyższej regulacji wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego i jest ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1813/13). W przypadku wydania zaświadczenia nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia określonych okoliczności faktycznych i prawnych, gdyż postępowanie, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. ograniczone jest do prostych wyjaśnień co do posiadanych danych. W ocenie Sądu zagrożenie dla życia lub zdrowia, powinno mieć charakter szczególny, tj. nie może być jedynie normalnym następstwem służby. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, a miało charakter wyjątkowy (OTK-A 2014/5/56). Tym samym, nie można jednak uznać za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego czy też pełnionej funkcji. Nie sposób również zakwalifikować do takich czynności zdarzeń w trakcie służby, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. Ponadto "zagrożenie" musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się przewidzieć i abstrakcyjne, tj. musi być obiektywne i konkretne. Stanowią o nim zatem takie sytuacje, odnośnie których można sprecyzować datę, miejsce i przebieg zdarzenia, podczas którego wystąpiło skonkretyzowane niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy odróżnić przy tym potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w Policji na określonym stanowisku, od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym w trakcie udziału w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji, i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślić przy tym należy, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zwrot "pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" wskazuje zatem, że wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na zagrożenie życia i zdrowia. W świetle powyższego nie zasługiwało na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że już samo wykazanie istnienia potencjalnego zagrożenia takich dóbr jak życie i zdrowie człowieka w związku z pełnieniem służy w Policji jest wystarczające do spełnienia warunku do podwyższenia emerytury, albowiem pozbawione jest podstaw prawnych. Nie sposób również tego wywieść z samego uczestnictwa w ramach operacji Policyjnej o kryptonimie "[...]", a następnie w podoperacji policyjnej o kryptonimie "[...]", tak jak oczekuje tego skarżący, załączając na tę okoliczność pisma z dnia [...] maja 2023 r. i z dnia [...] maja 2023 r. w sytuacji gdy z samej treści tych pism wynika, że uczestnictwo ww. operacji, a następnie podoperacji daje podstawę do "ewentualnego" zwiększenia podstawy wymiaru emerytury policyjnej na zasadzie § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Tym samym, organy słusznie wywiodły, że samo uczestnictwo w określonej operacji, czy tez podoperacji nie daje podstawy do wydania takiego zaświadczenia. Kluczowe jest bowiem ustalenie, że uczestnictwo skarżącego w konkretnym i realnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia skarżącego. Co więcej, w ocenie Sądu, organy w rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego dopełniły ciążących na nich obowiązków procesowych, przeprowadzając szczegółowe i rzetelne postępowanie wyjaśniające, zaś w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób wyczerpujący wykazały, że przeprowadzona przez nie analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych, nie wykazała istnienia dokumentów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, albo podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Organy dokonały prawidłowej wykładni § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych tam obowiązków służbowych, które, jak wskazał w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny, dotyczą relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza, a samym zagrożeniem, odwołującej się do koncepcji związku przyczynowo-skutkowego. Organy miały na uwadze przymiot szczególności zagrożenia, odnoszący się do kwalifikacji merytorycznej zagrożenia jako takiego, o czym była już mowa wyżej, w części odnoszącej się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uznanie zatem, przez organy, że konkretny, obiektywny czy rzeczywisty charakter przedmiotowego zagrożenia, w ocenie Sądu nie stanowi o tym, że musi ono być bezpośrednie. Organy owej bezpośredniości nie analizowały. Przedstawiona zaś w tym zakresie argumentacja skarżącego nie znajduje oparcia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji, nie poprzestając na dokumentacji, do której posiadał bezpośredni dostęp w postaci: książki wydarzeń, rejestru interwencji, notatek służbowych, dokumentacji z wydarzeń nadzwyczajnych, bazy danych oraz innych dokumentów obejmujących analizowany okres, zwrócił się do jednostek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, mogących być w posiadaniu istotnej dla rozpoznania wniosku skarżącego dokumentacji poprzez dokonanie jej analizy. Organ przeanalizował poszczególne stanowiska zajmowane przez skarżącego, jednak analiza ta nie dała podstaw do potwierdzenia czynności w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Wskazano, że z zapisów żadnej dokumentacji będącej w posiadaniu organów nie wynika, aby skarżący w trakcie pełnienia służby w Policji, w latach 2011, 2012, 2013, 2014 oraz 2023 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W związku z powyższym, brak jest podstaw aby uznać przeprowadzone postępowanie za naruszające zasadę pogłębiana zaufania obywateli oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a (mającej zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a.) w sytuacji gdy organy dochowały należytej staranności w zgromadzeniu materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia rzetelnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. O istocie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, które wydaje się w oparciu o istniejące rejestry, ewidencje i inne dane. Weryfikacji poddaje się więc dokumentację wytworzoną w toku służby policjanta. Organy przeanalizowały materiały obejmujące cały okres służby wymienionego w poszczególnych jednostkach i komórkach Policji. Poddał przeglądowi różne kategorie, a następnie ocenił charakter służby na podstawie dostępnych dokumentów i treści tam zawartych. Nie był upoważniony do tworzenia w ramach tego postępowania nowej dokumentacji, nowych faktów na potrzeby wydania zaświadczenia. Tym samym działał w granicach i na podstawie prawa. Brak bowiem stosownej dokumentacji w tym zakresie uniemożliwia potwierdzenie takich zdarzeń. Z samego faktu pełnienia służby na określonym stanowisku, z przypisanymi do niego zadaniami nie wynika, że służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie jest istotne samo przekonanie skarżącego, iż wykonywał czynności pozwalające na wydanie zaświadczenia, ale fakt istnienia dokumentów, rejestrów czy innych zbiorów danych w tym notatników służbowych, pozwalających na stwierdzenie powyższych okoliczności. Podejmowanie czynności służbowych przez samego skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zaświadczenie bowiem jest wydawane na podstawie dokumentów i zapisów, nie zaś domniemań czy przypuszczeń. Organy nie są zatem władne wydać zaświadczenia o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z posiadanej przez nich dokumentacji, a stanowią jedynie subiektywne odczucie skarżącego co do pełnionej służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że aby możliwe było przyjęcie, iż funkcjonariusz Policji pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza Policji. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu. Oznacza to, że normalne zagrożenia i warunki służby wynikające z jej charakteru nie spełniają warunku szczególności. Z tych względów zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 218 § 1 K.p.a. uznać należy za chybiony. Również zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., należy uznać za niezasadny. Wydanie zaświadczenia konkretnemu podmiotowi poprzedza niezbędne postępowanie wyjaśniające. Ma ono jednak charakter uproszczony, który sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. "Konieczne" postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a., nie może być więc substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, sprowadzającymi się do wykazania, iż organy były zobligowane do posłużenia się przy ustalaniu spełnienia przez skarżącego warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu wszelkimi dowodami pozwalającymi na poczynienie ustaleń zgodnych z wnioskiem skarżącego w myśl zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Organy przeprowadziły w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające, dokonując wnikliwej analizy i oceny dokumentacji związanej z pełnieniem przez skarżącego służby w Policji. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy pozwalają na uznanie, że organy szczegółowo poszukiwały dokumentów potwierdzających udział wyżej wymienionego policjanta w czynnościach służbowych, w których istniało szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia. Z uwagi zatem na to, że w niniejszej sprawie brak było udokumentowanych zdarzeń, potwierdzających wystąpienie okoliczności wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jedyną możliwą formą załatwienia wniosku skarżącego było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na podstawie art. 219 k.p.a., co też organy uczyniły. Natomiast argument, iż innym funkcjonariuszom wydano zaświadczenie jest niezasadny. Każdy przypadek rozpatrywany jest indywidualnie, a kluczowe w sprawie znaczenie zawsze będą miały dane zgromadzone przez organ. Przepisy art. 217 i art. 218 k.p.a. oraz rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. nie przewidują wydawania zaświadczeń na podstawie tego, że inny funkcjonariusz takie zaświadczenie otrzymał bowiem każdy przypadek rozpatrywany jest indywidualnie.  Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.