II SA/Wa 160/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi "A." Spółka jawna na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; W dniu 01 sierpnia 2003 r. Spółka jawna działająca pod firmą "A." Spółka jawna [...] z siedzibą w O. złożyła kierowany do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca - L.O. - obywatelkę [...], w charakterze referenta [...] ze znajomością języka ukraińskiego i języka rosyjskiego. W dniu [...] września 2003 r. Wojewoda [...], decyzją nr [...], nie wyraził zgody na zatrudnienie w Spółce L. O.. Powołując się na art. 50 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 153, poz. 1766 ze zm.). Wojewoda [...] wskazał, że decyzja w sprawie udzielenia pracodawcy przyrzeczenia wydania zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca zostaje wydana po uwzględnieniu sytuacji na lokalnym rynku pracy oraz kryteriów wydawanych przyrzeczeń i zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terenie województwa [...] , uchwalonych w oparciu o przepis art. 6c ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. W toku postępowania w sprawie przyrzeczenia wojewoda bierze pod uwagę informacje starosty co do możliwości zabezpieczenia potrzeb kadrowych pracodawcy, sytuacji na lokalnym rynku pracy i informację pracodawcy o podjętych przez niego działaniach w zakresie powierzenia pracy, która jest przedmiotem wniosku, obywatelowi polskiemu lub cudzoziemcowi posiadającemu zezwolenie na osiedlenie się lub status uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu przedstawienie przez pracodawcę wymagań językowych mogło być celowym zamierzeniem służącym do wyeliminowania potencjalnych kandydatów do pracy, jako że z opinii Powiatowego Urzędu Pracy w O.wynika, iż aktualnie są zarejestrowane osoby w danym zawodzie. Ponadto, cytowane wyżej kryteria wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę, w punkcie 4b, wymagają posiadania przez cudzoziemca kwalifikacji niezbędnych na stanowisku, na którym ma on pracować. Załączone do wniosku dokumenty potwierdzają jedynie, że L.O. posiada dyplom ukończenia studiów wyższych na kierunku pedagogika, psychologia. Dlatego też Wojewoda [...], mając na względzie złą sytuację na lokalnym rynku pracy, możliwość zatrudnienia absolwentów uczelni wyższych i niewystarczające działania wnioskodawcy w zakresie powierzenia pracy obywatelowi polskiemu, postanowił nie wyrazić zgody na zatrudnienie L.O. Od decyzji tej odwołała się Spółka. W odwołaniu zarzucono błędne przyjęcie przez Wojewodę [...], iż pracodawca celowo przedstawił wymagania językowe, by wyeliminować potencjalnych kandydatów do pracy, a także błędne przyjęcie złej sytuacji na rynku pracy w wojewódzkie [...] i w P., wykluczającej zatrudnienie cudzoziemca. Skarżący podniósł także zarzut wadliwego ustalenia przez organ I instancji braku podjęcia przez pracodawcę wystarczających działań w przedmiocie powierzenia pracy obywatelowi polskiemu. Spółka podkreśliła, iż podjęła współpracę z firmami ukraińskimi i prowadzi z nimi rozmowy handlowe, a w związku z tym koniecznym stało się zatrudnienie osoby biegle władającej językiem kontrahenta. Zdaniem Spółki niewystarczające jest posługiwanie się w kontaktach handlowych z firmami ukraińskimi językiem rosyjskim, gdyż powszechnie używanym językiem w stosunkach gospodarczych i prywatnych na Ukrainie jest język ukraiński. Ponadto Spółka podniosła, iż skierowała właściwy wniosek do Powiatowego Urzędu Pracy w O., w którym to wniosku określiła wymagania stawiane potencjalnemu pracownikowi oraz umieściła ogłoszenie o zamiarze zatrudnienia pracownika w lokalu swego przedsiębiorstwa. Są to, zdaniem Spółki, wystarczające działania w zakresie powierzenia pracy obywatelowi polskiemu. Na ogłoszenia te nikt nie odpowiedział. W ocenie Spółki sytuacja na rynku pracy w rejonie P. nie jest na tyle zła, by wykluczała zatrudnienie cudzoziemca. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej nr [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez L. O.. Organ II instancji stwierdził, iż pracodawca wnioskując o udzielenie przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę nie dowiódł, że L.O. posiada doświadczenie administracyjno-biurowe, a w szczególności nie załączył dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią kwalifikacji do tych prac. W ocenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dyplom ukończenia studiów wyższych na kierunku pedagogika i psychologia nie jest dokumentem wystarczającym do potwierdzenia takich kwalifikacji. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż z informacji nadesłanej z Powiatowego Urzędu Pracy w O. wynika, że odnotowano wiele zarejestrowanych osób bezrobotnych, którzy mogliby podjąć pracę na stanowisku referenta administracyjno-biurowego. Osoby te jednakże, jak zauważa Minister, nie deklarowały znajomości języka ukraińskiego i języka rosyjskiego. Organ nadto potwierdza, iż w przypadku kontaktów handlowych z Ukrainą istnieje konieczność posługiwania się językiem ukraińskim, lecz z wniosku Spółki wynika, iż cudzoziemiec zatrudniony byłby tylko na - etatu. W dniu 7 stycznia 2004 r. spółka "A." Spółka jawna złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców poprzez przyjęcie, iż L. O. nie ma odpowiednich kwalifikacji do wykonywania pracy na stanowisku administracyjno-biurowym i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podniósł, iż w obowiązującym systemie prawnym brak jest podstaw ku temu, by twierdzić, iż dla wykonywania pracy administracyjno-biurowej koniecznym byłoby posiadanie jakichkolwiek szczególnych kwalifikacji, potwierdzonych właściwymi dokumentami. W przypadku zaś, gdy dla wykonywania jakiejś pracy nie są wymagane szczególne upoważnienia lub kwalifikacje, ocena taka winna następować w oparciu o wiedzę i doświadczenie życiowe. Skoro zaś L. O. posiada wykształcenie wyższe pedagogiczne i psychologiczne, to uznać należy zdaniem skarżącego, iż posiada odpowiednie kwalifikacje do wykonywania prac biurowych. Ponadto skarżąca Spółka wskazała, iż planowany wymiar czasu pracy pracownika jest uzasadniony charakterem tej pracy, zakresem prowadzonej współpracy i względami ekonomicznymi. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej; wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a nadto wskazał, iż w jego ocenie, stosowniejsze byłoby zatrudnienie polskiego obywatela na pełny etat do prac administracyjno-biurowych i sporadyczne posiłkowanie się przez Spółkę tłumaczem języka ukraińskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji stanowi art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.). W dniu wydawania decyzji przez organ drugiej instancji ([...] listopada 2003 r.) art. 50 ust. 1 miał następujące brzmienie: "Cudzoziemiec może wykonywać pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pracę wydane przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy. Z obowiązku tego są zwolnieni cudzoziemcy posiadający zezwolenie na osiedlenie się, zgodę na pobyt tolerowany, status uchodźcy nadany w Rzeczypospolitej Polskiej lub korzystający z ochrony czasowej na jej terytorium". Zgodnie zaś z art. 50 ust. 2 tej ustawy warunkiem wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pracę jest wcześniejsze uzyskanie przez pracodawcę przyrzeczenia i uzyskanie przez cudzoziemca odpowiedniej wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku, gdy cudzoziemiec posiada odpowiednią wizę lub zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wojewoda wydaje decyzję w sprawie zezwolenia na pracę. Przepisy ust. 4-8 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Przyrzeczenie wydaje pracodawcy wojewoda, uwzględniając sytuację na lokalnym rynku pracy oraz kryteria, o których mowa w art. 6c ust. 1 pkt 3. Przyrzeczenie i zezwolenie na pracę są wydawane na czas oznaczony dla określonego cudzoziemca i pracodawcy, na określone stanowisko lub rodzaj wykonywanej pracy (ust. 8). Przyrzeczenie jest swego rodzaju promesą udzielaną w sytuacji oczekiwania na wydanie zezwolenia. Decyzje wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mają charakter uznaniowy. Uznaniowy charakter decyzji oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji sprowadza się zasadniczo do badania, czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie zezwolenia cudzoziemcowi na pracę lub w przedmiocie przyrzeczenia wydania takiego zezwolenia organy mają obowiązek przestrzegania zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Mają zatem obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności winny z urzędu określić, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego. Organy mają także obowiązek należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego - art. 9 k.p.a. Spoczywa na nich obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, co wynika z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organy naruszyły przywołane reguły w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania administracyjnego, organy nie wzywały wnioskodawcy do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające posiadanie przez cudzoziemca odpowiednich kwalifikacji do wykonywania prac administracyjno-biurowych. Następnie w sposób zupełnie dowolny organy uznały, iż dyplom ukończenia studiów wyższych na kierunku pedagogika, psychologia nie jest dokumentem potwierdzającym kwalifikacje do wykonywania takich prac. Zarówno bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego dyplom ukończenia studiów wyższych miałby okazać się dokumentem niewystarczającym do potwierdzenia kwalifikacji cudzoziemca do wykonywania prac administracyjno-biurowych. Również za zupełnie dowolne Sąd uznał twierdzenie organu I instancji, iż przedstawienie przez pracodawcę wymagań językowych mogło być celowym zamierzeniem służącym wyeliminowaniu potencjalnych kandydatów do pracy. Powyższa konstatacja, sformułowana w trybie przypuszczającym, w ogóle nie może stanowić uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest bowiem opieranie rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej na niczym nieudokumentowanym wyobrażeniu organu o faktach. Organy zarówno I, jak i II instancji nie przeprowadziły przecież żadnego postępowania dowodowego na okoliczność kontaktów handlowych Spółki z partnerami ukraińskimi. Organy nie odniosły się również w kontrolowanych decyzjach do tej części opinii Powiatowego Urzędu Pracy w O., w której stwierdzono, iż żadna z osób zarejestrowanych w tym Urzędzie nie posługuje się biegle językiem ukraińskim i rosyjskim. Fakt ten winien być poddany ocenie w świetle przepisu art. 50 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, albowiem przyrzeczenie na wykonywanie przez cudzoziemca pracy wydawane jest z uwzględnieniem sytuacji na lokalnym rynku pracy. Odmawiając Spółce wyrażenia zgody na zatrudnienie L. O. zarówno Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, jak i Wojewoda [...]nie oparli swych rozstrzygnięć na wyczerpujących dowodach oraz nie poddali szczegółowej analizie zebranego w sprawie materiału, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, czym naruszono reguły procesowe zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 9, art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.