II SA/Wa 1602/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego: - oddala skargę. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1993 r. przyznał Z. K. pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON, w formie zaliczkowej, na budowę domu jednorodzinnego w kwocie [...] zł (przed denominacją). Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepis § 5 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Rozk. MON poz. 78). W dniu 14 lipca 2004 r. Z. K. wystąpił do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazywał, że przywołane w decyzji zarządzenie nie zawierało powszechnie obowiązujących przepisów prawa i dlatego nie mogło stanowić podstawy decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Szefa WRZKB we W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych w art. 26 ust. 1 stanowiła, że osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność z wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Skarbu Państwa. Nie regulowała natomiast szczegółowych warunków przyznawania tej pomocy, ani też określania jej wysokości, upoważniając w art. 26 ust. 2 Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości i zasad przyznawania pomocy. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 17, poz. 80) w § 7 ust. 2 przewidywało kompetencję Ministra Obrony Narodowej do określenia właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania w sprawach przyznawania pomocy finansowej, jak również warunków jej zwrotu. Korzystając z tego upoważnienia, Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 19 grudnia 1984 r. zarządzenie Nr 63/MON, którego przepis § 5 został wskazany jako podstawa prawna wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] września 1993 r., przyznającej Z. K. pomoc finansową w formie zaliczkowej na budowę domu jednorodzinnego. Zdaniem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwestionowana decyzja została również wydana na podstawie przepisów stanowiących o uprawnieniach do przyznania stosownego świadczenia, tj. art. 26 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych oraz § 1, 2 i 3 pkt 1 i § 6 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r., które były przepisami powszechnie obowiązującymi. Organ podniósł również, że wskazane wyżej przepisy zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1984 r. w świetle obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa i mogły być podstawą wydanych decyzji. Dopiero bowiem Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która weszła w życie w dniu 17 października 1997 r., przyjęła przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydawania. Według jej art. 87 źródłami prawa są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów, mają charakter wewnętrzny. Zatem z dniem wejścia w życie Konstytucji RP zarządzenia przestały być źródłem prawa i stały się aktami wewnętrznymi, co oznacza, że nie mogą być podstawą do wydania decyzji wobec obywatela. Jednakże do dnia wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. zarządzenia wydane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów mogły stanowić podstawę do wydania decyzji wobec obywateli. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podkreślił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić tylko wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej, względnie mimo istnienia przepisu nie spełnia on wymagań podstawy prawnej działania organów administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/PO 3222/00). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjęte jest stanowisko, że decyzja, która nie zawiera podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, dotknięta jest natomiast wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 Kpa. W takim przypadku podstawa realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji. W rozpatrywanej sprawie przyznanie pomocy finansowej stronie miało oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących, zaś naruszenie prawa, polegające na ujęciu w decyzji tylko przepisu kompetencyjnego może stanowić naruszenie przepisu art. 107 § 1 Kpa (co do wskazania niepełnej podstawy prawnej), jednak trudno takie naruszenie traktować jako rażące. Organ zauważył również, iż decyzja o przyznaniu zainteresowanemu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, wywołała określone, pozytywne i zaakceptowane przez stronę skutki - zadysponowanie przez organ na jej rzecz i wykorzystanie przez nią środków finansowych na budowę domu. W tej sytuacji, w ocenie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, bezzasadne jest twierdzenie strony, że decyzja Nr [...] Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego we W. z dnia [...] września 1993 r. w sprawie przyznania Z. K. pomocy finansowej w formie zaliczkowej, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co obligowałoby organ do stwierdzenia jej nieważności. Od powyższej decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Z. K. wniósł odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. W uzasadnieniu odwołania ponownie podniósł, iż decyzja Szefa WRZKB we W. Nr [...] została wydana na podstawie aktu "nie powszechnie obowiązującego" i wydanego z istotnym naruszeniem prawa przez Ministra Obrony Narodowej, gdyż ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. nie przyznawała mu kompetencji prawotwórczych w zakresie udzielania pomocy finansowej na budownictwo. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. akt III CPZ 2/96 Z. K. wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. dotyczy stosunków z zakresu prawa cywilnego. W jego sprawie nie powinna być zatem wydana decyzja administracyjna, lecz zawarta umowa cywilna. Zdaniem skarżącego niedopuszczalność stosowania formy decyzji w tej materii potwierdza również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r., pozbawiające mocy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. Ponadto Z. K. podniósł, że decyzja Nr [...] wywołała negatywne i nie do zaakceptowania skutki - skarżący w rezultacie utracił bezprawnie kwaterę - zgodnie z prawem mógł ją utracić na skutek niezrealizowania warunków umowy, której nie zawarto. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i podkreślił, iż o braku podstawy prawnej decyzji nie przesądza fakt, iż decyzja takiej podstawy nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Brak podstawy prawnej musi być bowiem rzeczywisty, a powołanie się przez organ administracji na przepisy niewłaściwe (co świadczy o wadliwości działania tych organów), nie stanowi jednak podstawy do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli organ ten mógł wydać decyzję, mając podstawę w innym przepisie. Minister Obrony Narodowej podkreślił, iż zarówno przepisy ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.), jak i obowiązującego od dnia 28 marca 1984 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom upoważnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 17, poz. 80), wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy, przewidywały możliwość uzyskania pomocy finansowej przez osobę uprawnioną pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON. Nie można więc uznać, że decyzja Szefa WRZKB we W. Nr [...] z dnia [...] września 1993 r., pomimo wyraźnego wskazania w jej podstawie wyłącznie § 5 zarządzenia Nr 63/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r., została wydana bez podstawy prawnej. Niezrealizowanie przez stronę budowy domu, nie może mieć wpływu na ocenę legalności decyzji z dnia [...] września 1993 r. Organ nie zgodził się również z twierdzeniami strony, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji Szefa WRZKB we W. obowiązywały przepisy nakazujące załatwianie spraw przyznawania pomocy finansowej w formie umowy. W dniu [...] września 1993 r. obowiązywało bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r., które w § 6 jednoznacznie przesądzało, że pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON, przyznaje się w formie decyzji. Zostało ono uchylone z dniem 22 marca 1994 r., w dniu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 16, poz. 53), które w § 7 ust. 2 wprowadziło formę umowy w sprawie przyznania pomocy finansowej, przy czym, jak stanowił ust. 3 wskazanego przepisu, odmowa przyznania tej pomocy następowała w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisami Kpa. Odnosząc się natomiast do odmiennych stanowisk skarżącego i organu I instancji w zakresie uznawania zarządzeń za źródło prawa powszechnie obowiązującego przed wejściem w życie Konstytucji RP, organ odwoławczy wskazał na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd ten podzielił pogląd wyrażony w decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (np. wyrok z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 853/04). Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie z dnia 21 listopada 2007 r. podtrzymał dotychczasową argumentację o wydaniu decyzji z dnia [...] września 1993 r. bez podstawy prawnej i cywilnoprawnym charakterze otrzymanego mocą tej decyzji świadczenia. Nadto powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1996 r., sygn. akt III ARN 60/95, wskazał, iż nie ukończył budowy domu, tak więc pomoc finansowa w żadnej formie mu nie przysługiwała. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Pomoc finansową dla żołnierza zawodowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, regulował przepis art. 26 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (t.j. Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), a po nowelizacji tej ustawy od dnia 12 września 1989 r. przepis art. 28. Przepis ten zawierał upoważnienia do wydania aktów wykonawczych w powyższej materii. Akty te zostały wydane. Decyzja Nr [...] Szefa WRZKB we W. z dnia [...] września 1993 r., pomimo wyraźnego wskazania w jej podstawie wyłącznie na § 5 zarządzenia Nr 63/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r., nie została wydana bez podstawy prawnej, albowiem podstawę do jej wydania stanowił przede wszystkim wskazany wyżej przepis ustawy i wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 17, poz. 80), które w § 7 ust. 2 przewidywało kompetencję Ministra Obrony Narodowej do określenia właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania w sprawach przyznawania pomocy finansowej, jak również warunków jej zwrotu. Korzystając z tego upoważnienia, Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 19 grudnia 1984 r. zarządzenie Nr 63/MON w sprawie właściwości organów oraz zasad trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Rozk. MON poz. 78). Prawidłowy jest zatem pogląd organu, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1993 r., istniały podstawy prawne do jej wydania i to nie tylko w postaci przywołanego w decyzji przepisu § 5 zarządzenia Nr 63/MON, ale także w postaci poprzedzającego go rozporządzenia Rady Ministrów i co najistotniejsze, przepisu ustawy. Tym samym całkowicie chybiony jest pogląd skarżącego o wydaniu przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej. Podkreślić tu należy, iż w dacie wydania tej decyzji wszystkie wyżej wymienione akty prawne obowiązywały, zaś sama decyzja stanowiła realizację wniosku skarżącego z dnia 26 sierpnia 1993 r. o przyznanie pomocy finansowej, była więc zgodna z jego żądaniem. Organ prawidłowo wskazuje, iż zaskarżona decyzja, powołując się w podstawie prawnej tylko na przepis § 5 zarządzenia Nr 63/MON, zawiera wadę co do formy prawnej (art. 107 § 1 Kpa), jednakże wada ta nie może stanowić o jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w całości argumentację przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji. Brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Także nawet fakt powołania się przez organ administracji na przepisy niewłaściwe w sprawie, nie stanowi podstawy do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli organ administracji mógł wydać daną decyzję na podstawie innego przepisu. W zasadzie powyższa kwestia przesądza istotę sprawy. W skardze Z. K. wskazuje na inne argumenty, które w jego ocenie przemawiają za stwierdzeniem nieważności decyzji Nr [...] Szefa WRZKB we W. z dnia [...] września 1993 r. Argumenty te są chybione. Skarżący wychodzi z mylnego założenia, iż decyzja administracyjna nie może być źródłem zobowiązania cywilnoprawnego oraz błędnie rozciąga zasady regulujące cywilnoprawne formy zwrotu danego świadczenia z zasadami regulującymi byt decyzji z dnia [...] września 1993 r. na gruncie prawa administracyjnego. Z tych względów oba przytoczone przez niego orzeczenia Sądu Najwyższego, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - dotyczą bowiem zagadnienia zwrotu świadczenia, a nie administracyjno-prawnej oceny przedmiotowej decyzji. Z tych też względów argumentacja powołująca się na okoliczność ustanowienia weksli jako zabezpieczenia ewentualnego zwrotu świadczenia, jako okoliczność o cywilno-prawnym charakterze zobowiązania skarżącego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wskazywanie przez skarżącego na zasadę, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wyłączyła możliwość stosowania zarządzeń jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż, na co trafnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasada ta nie obowiązywała w chwili wydawania decyzji z dnia [...] września 1993 r. o przyznaniu pomocy finansowej, a nadto, co podkreślono już wyżej, przedmiotowa decyzja opiera się także na innych podstawach prawa (rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów i przepis ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych). Pozostając przy tym aspekcie sprawy, na marginesie wskazać należy, iż organ administracji może stosować prawo wprost z treści przepisu ustawowego. Organ wydając przedmiotową decyzję w dniu [...] września 1993 r., tak właśnie postąpił. Reasumując, należy stwierdzić, iż Minister Obrony Narodowej prawidłowo dokonał oceny faktycznej i prawnej przedmiotowej sprawy, dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.