II SA/Wa 1602/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Danuta Kania, Ewa Marcinkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę. Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Z. P. o przyznanie świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. Z. P. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o przyznanie emerytury specjalnej. We wniosku wskazał, że zaistniały nowe okoliczności, albowiem otrzymał nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym zaliczono go do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego na okres do dnia [...] marca 2019 r. Podał także, że [...] marca 2016 r. otrzymał legitymację członka Polskiego Związku Niewidomych. Opisał również swoją sytuację zdrowotną i materialną. Zaznaczył także, że posiada szczególne zasługi w dziedzinie artystycznej: malarstwie i muzyce. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, powołując się na art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748., z późn. zm.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2014 r. o sygn. [...] Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2014 r. odmawiającą przyznania Z. P. emerytury specjalnej z uwagi na to, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie wnioskodawcy świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. oddalił skargę Z. P. na tę decyzję. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. oddalił skargę kasacyjną Z. P. od powyższego wyroku. Organ wyjaśnił, że Z. P. ubiegał się wówczas o przyznanie świadczenia specjalnego z uwagi na stan zdrowia i brak środków finansowych na samodzielne utrzymanie się. Otrzymał bowiem decyzję odmowną ZUS w zakresie prawa do renty socjalnej. Z. P. legitymował się wtedy orzeczeniem ustalającym umiarkowany stopień niepełnosprawności, wydanym okresowo - do [...] lutego 2016 r. Podnosił wówczas, że opieka i wszelka pomoc materialna spoczywa na jego rodzicach. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że wskazywane obecnie przez Z. P. nowe dowody, tj. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz wstąpienie do Polskiego Związku Niewidomych, nie wypełniają celu ustanowienia uprawnienia Prezesa Rady Ministrów do przyznawania świadczeń specjalnych, a tym samym nie są istotne w sprawie o świadczenie przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ podniósł także, że Z. P. w swoim wniosku wskazał okoliczności będące już przedmiotem rozważań przy wydaniu decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2014 r. Dodatkowo wyjaśnił, że art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. W ocenie organu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Od postanowienia tego Z. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Rady Ministrów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016 r. Dodatkowo podniósł, że okoliczności wskazywane przez Z. P. nie są istotne w sprawie o przyznanie świadczenia specjalnego. Wyjaśnił, że uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do przyznawania tzw. świadczeń specjalnych historycznie zostało ukształtowane i oparte na założeniu wyróżniania osób ze względu - co do zasady - na ich szczególne zasługi. Świadczenia specjalne nie stanowią odszkodowania bądź zadośćuczynienia za sugerowane przez wnioskodawców krzywdy oraz nie mają charakteru socjalnego. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej bądź zdrowotnej mają natomiast możliwość ubiegania się o inne rodzaje świadczeń, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Prezes Rady Ministrów wskazał, że w myśl art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mówi ten przepis, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie organu pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2014 r., a aktualnie rozpoznawaną sprawą, zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawcy. Organ podniósł, że złożony przez Z. P. wniosek z [...] maja 2016 r., a następnie z [...] czerwca 2016 r., chociaż przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje argumenty wymienione przez niego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Zatem wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa. Na powyższe postanowienie Z. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r., a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez pobieżne przeanalizowanie złożonych przez niego dokumentów, z których wynikają nowe okoliczności związane z jego stanem zdrowia, a wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2016 r.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez uznanie, że podane przez niego nowe okoliczności związane z jego stanem zdrowia nie wypełniają celu ustanowienia uprawnienia Prezesa Rady Ministrów do przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2016 r. wskazano dwie nowe jednostki chorobowe: schorzenia neurologiczne oraz schorzenia narządu wzroku. Drugie z wyżej wymienionych schorzeń jest na tyle poważne, że uprawnia go do otrzymania legitymacji członka zwyczajnego Polskiego Związku Niewidomych. Skarżący zarzucił, że okoliczności te organ uznał za nieistotne bez analizy, czy w tej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ zaniechał wyjaśnienia dlaczego okoliczności te uznał za nieistotne, czym, zdaniem skarżącego, dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. Skarżący zwrócił się aby Sąd uwzględnił te nowe okoliczności jako przesłanki wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. organ powołał okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego poprzez wydanie ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2014 r. Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił przyznania Z. P. świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1342/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Z. P. wniesioną na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 857/15, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Z powyższego wynika, iż decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2014 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Przepis art. 16 § 1 K.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. Zaznaczyć należy, iż niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2016 r. o przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Motywując swe żądanie skarżący powołał się na trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz wskazywał, że posiada szczególne zasługi w dziedzinie artystycznej: malarstwie i muzyce. Okoliczności te były powoływane przez skarżącego także we wcześniejszym wniosku z dnia [...] października 2013 r. oraz w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i były już przedmiotem oceny Prezesa Rady Ministrów przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2014 r. Stan zdrowia skarżącego, jego sytuacja materialna, wskazywane przez skarżącego zasługi w dziedzinie artystycznej: malarstwie i muzyce, były już zatem przez organ analizowane w kontekście przesłanek do przyznania świadczenia specjalnego. Treść wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2016 r., wbrew argumentacji skargi, nie uzasadniała więc zakwalifikowania go przez organ jako wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący w poprzednio prowadzonym postępowaniu legitymował się już umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, stwierdzonym wówczas orzeczeniem z dnia [...] lutego 2013 r. W obecnie wydanym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności (z dnia [...] marca 2016 r.) również stwierdza się, że skarżący zaliczony jest do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego, jednakże odmienne są przyczyny niepełnosprawności (pkt II), a także wskazania dotyczące zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej oraz uczestnictwa w terapii zajęciowej. W ocenie Sądu różnice między opisanymi wyżej orzeczeniami, jak też fakt uzyskania legitymacji Polskiego Związku Niewidomych, nie stanowią nowych, istotnych okoliczności, które powodowałyby, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie. Skarżący w dalszym ciągu jest osobą zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i okoliczność ta była już przedmiotem oceny organu w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Zachodzi zatem nie tylko tożsamość podmiotowa, lecz również tożsamość przedmiotowa sprawy w zakresie podstawy prawnej i treści żądania strony. W tej sytuacji zasadnie organ stwierdził, że okoliczności, na które powołuje się skarżący w swym żądaniu zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Nie stanowią one nowych, istotnych okoliczności, które należałoby wyjaśnić i które mogłyby spowodować wydanie innej w swej istocie decyzji niż ww. decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2014 r. Wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej, w której doszłoby do ponownej oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego, spowodowałoby, że decyzją taka obarczona byłaby wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.