II SA/Wa 1603/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Danuta Kania, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [...], w dniu 18 maja 2015 r. w formie pisemnej skierowała do Komendanta Głównego Straży Granicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykorzystywania przez Straż Graniczną: - narzędzi do automatycznej lub półautomatycznej analizy danych (ankieta nr 1), - kamer monitoringu wizyjnego, systemów optoelektronicznych oraz narzędzi do automatycznej lub półautomatycznej analizy obrazów i nagrań (ankieta nr 2), - bezzałogowych statków powietrznych oraz ortofotomap (ankieta nr 3), poprzez wypełnienie załączonych do wniosku ankiet. Fundacji w dniu 27 maja 2015 r. udzielono odpowiedzi, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), wnioskodawca zobowiązany jest do wykazania szczególnego interesu publicznego. Fundacja w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. podała, że jest organizacją pozarządową, do której celów statutowych należy działanie na rzecz praw człowieka w społeczeństwie nadzorowanym. W związku z tym, Fundacja poświęca szczególną uwagę problematyce stosowania oraz wpływu na prawa człowieka takich narzędzi, jak monitoring wizyjny czy drony. Dalej wyjaśniono, że Fundacja jest aktywnym uczestnikiem debaty publicznej w zakresie stosowania narzędzi, których dotyczą wnioski, bierze również udział w konsultacjach publicznych przepisów regulujących funkcjonowanie monitoringu wizyjnego, dronów, dostępu do danych telekomunikacyjnych czy uprawnień Straży Granicznej. Pogłębianie wiedzy opinii publicznej i wpływanie na kształt obowiązujących przepisów możliwe jest dzięki informacjom zbieranym przez Fundację w trybie dostępu do informacji publicznej, stąd też tematy poruszone w przesłanym wniosku o udostępnienie informacji publicznej są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - zwanej dalej Kpa, w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję, którą odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że żądana gotowa (prosta) informacja nie znajduje się w posiadaniu Komendy Głównej Straży Granicznej na dzień złożenia wniosku. Jej udostępnienie wiązałoby się z koniecznością podjęcia dodatkowych działań analitycznych i przygotowania, opracowania nowej jakościowo informacji, w oparciu o informacje wyszukane w dokumentach i materiałach przez niego posiadanych. Zatem organ doszedł do przekonania, że informacje, o które zwraca się Fundacja stanowią informację przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem Wnioskodawca w treści swojego wniosku takiego interesu nie wykazał. W związku z powyższym organ we własnym zakresie zbadał, czy taki interes publiczny istnieje na gruncie rozpatrywanej sprawy, lecz nie znalazł żadnych przesłanek uzasadniających realizację wniosku w zakresie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Taki interes istniałby wówczas, gdyby udostępnienie tego rodzaju informacji dotyczyło dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz miałoby znaczenie z punku widzenia państwa np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów, co w danym przypadku nie występuje. Organ wyjaśnił również, że w sprawie zachodzi jeszcze kolejna przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikająca z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ograniczenie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika z tego, iż po wypełnieniu przedmiotowych ankiet (które dotyczą czynności operacyjno–rozpoznawczych, techniki operacyjnej oraz sprzętu wykorzystywanego do ochrony granicy państwowej) zaistniałaby konieczność ochrony nowo powstałych informacji poprzez oznaczenie całości klauzulą tajności. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, iż skoro nie istnieje przesłanka wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzasadniająca uzyskanie informacji wymienionych w przedmiotowym wniosku oraz z uwagi na ochronę informacji niejawnych, brak jest podstaw prawnych do jego realizacji. Fundacja we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła organowi, że niesłusznie uznał, iż nie wykazała ona interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej, jak również w dowolny sposób przyjął, że wnioskowane informacje podlegają ochronie jako niejawne i na tej podstawie odmówił ich udostępnienia. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że z całościowej analizy przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, iż Fundacja wystąpiła o udostępnienie jej niezwykle obszernej informacji przetworzonej. Do realizacji tak skomplikowanego, pracochłonnego i kosztownego przedsięwzięcia konieczne są zatem odpowiednie siły i środki realne oraz adekwatne do możliwości organu, a działanie to musi być społecznie opłacalne. Warunkiem koniecznym do uzyskania takich informacji, jest dokonanie oceny przez organ, że wnioskodawca wykorzysta je istotnie (faktycznie) na rzecz interesu publicznego. Nadmienić należy, że kwalifikującym kryterium udostępnienia wnioskowanej informacji jest wykazanie przez podmiot wnioskujący, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu Fundacja w sposób niewystarczający i nieprzekonywujący uzasadniła swoje żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. Organ stwierdził, iż ujawnienie Fundacji elementów wykorzystywanych w ramach czynności operacyjno–rozpoznawczych, techniki operacyjnej oraz sprzętu wykorzystywanego do ochrony granicy państwowej (bez znaczenia czy nadano im klauzule tajności, jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z ich treści, a nie w następstwie klasyfikacji i jej udostępnienie w tym trybie), nie jest możliwe. Konieczność ochrony tych informacji wynika bowiem z elementu materialnego, określonego w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 z późn. zm.), wskazującego na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożenia dóbr, jak również z dyspozycji art. 9d ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 z późn. zm.). W niniejszym przypadku może to zagrozić realizowanym przez Straż Graniczną czynnościom operacyjno–rozpoznawczym oraz zadaniom wykonywanym na rzecz ochrony granicy państwowej. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W skardze zarzucono, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 61 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie informacji publicznej nie jest szczególnie ważne dla interesu publicznego, a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Fundacja wniosła o: 1) stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji, 3) zobowiązanie Komendanta Głównego Straży Granicznej do ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia 18 maja 2015 r., 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamieszczony został zaś przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Uwzględniając wszystkie te uwarunkowania, można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W sprawie nie jest sporne, że Komendant Główny Straży Granicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro tak, to po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ zobowiązany był dokonać oceny, czy żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej i jeżeli tak, to czy może ona zostać udostępniona. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą okoliczności, które uniemożliwiają udostępnienia żądanej informacji publicznej, to organ na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że organ uznał, iż żądane przez Fundację informacje w zakresie określonym w jej wniosku stanowią informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, oraz że korzystają one z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca udostępnienie informacji przetworzonej uzależnił od wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zależy od okoliczności danej sprawy oraz miejsca i czasu. Każdą sprawę należy więc zbadać i ocenić indywidualnie. W ocenie Sądu, organ co najmniej przedwcześnie przyjął, że przy tak sformułowanym żądaniu udostępnienia informacji publicznej polegającym na wypełnieniu załączonych do wniosku ankiet, mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Organ w pierwszej kolejności powinien dokonać oceny, czy tak sformułowane żądanie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i czy wszystkie żądane informacje posiadają przymiot informacji publicznej. Jeżeli organ uznałby, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to z uwagi na ich charakter powinien dokonać oceny, czy podlegają one udostępnieniu, czy też w sprawie będzie miał zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z jednej strony z uwagi na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a z drugiej z uwagi na treść art. 5 ust. 1 tej ustawy. Podkreślić należy, że ograniczenia zawarte w tych przepisach stanowią samodzielne przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z ich treści. Zatem rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe rozważania Sądu i załatwić sprawę rozstrzygnięciem, które znajdzie podstawę w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.