II SA/Wa 1604/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. odmówił W.P. wypłaty odprawy mieszkaniowej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją wydaną w dniu [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję opisaną wyżej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, iż podanie zawiera braki, które nie zostały usunięte, gdyż organ I instancji nie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. odmówił W.P. wypłaty odprawy mieszkaniowej. Decyzja ta, została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wojskowej Agencji mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wywodził, że w przepisach art. 23 i 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r. określono zasady wypłaty odprawy mieszkaniowej. W.P. został zwolniony ze służby wojskowej z dniem [...] września 2010 r., a wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył w dniu [...] września 2010 r. , sprawa podlega więc rozpoznaniu na podstawie przepisów w ich nowym brzmieniu. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 pkt 1 tej ustawy odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu ze służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej w dwóch przypadkach: 1. jeżeli zamieszkuje on w kwaterze, 2. który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy. Organ wywodził, że bezspornym jest, iż W.P. był żołnierzem służby stałej, został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i nabył prawo do emerytury wojskowej. Natomiast kwestią sporną w ocenie organu jest ustalanie, czy W.P. zamieszkuje w kwaterze, bądź czy do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Definicja ustawowa pojęcia "kwatery" została określona w art. 1 a ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r. i zgodnie z tą definicją kwatera, to lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater. Organ zauważył, że do daty zmiany przepisów, która miała miejsce w dniu 1 lipca 2010 r. "osobna kwatera stała" była określana jako lokal mieszkalny przydzielony żołnierzowi zawodowemu lub innej osobie uprawnionej. Zdaniem organu pojęcie "osobnej kwatery stałej" nie jest tożsame z obecnym pojęciem "kwatera". Organ podkreślił, że lokal mieszkalny zajmowany przez odwołującego nie był i nadal nie jest ujęty w wykazie kwater, a więc nie jest kwaterą. W.P. nie przysługuje więc odprawa mieszkaniowa z tytułu zajmowania kwatery. Badając, czy odwołującemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej z tytułu braku decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego organ odwołał się do wykładni systemowej i funkcjonalnej tego pojęcia. Przyjęcie, że w świetle art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił zbrojnych RP odprawa przysługuje, jeżeli żołnierzowi nie wydano decyzji przydziału lokalu mieszkalnego w okresie od 1 lipca 2010 r., spowodowałoby kolizję z przepisami art. 23 ust. 2 i art. 41 ust. 2 tej ustawy. Każdy żołnierz, który zajmowałby lokal na podstawie decyzji innej niż wydana po 1 lipca 2010 r., miałby uprawnienie do odprawy mieszkaniowej, a tym samym miałby obowiązek opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu. Spowodowałoby to, że żołnierze którzy w okresie od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2010 r. otrzymali decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, wprawdzie posiadaliby prawo do odprawy, ale utraciliby uprawnienie do dalszego zajmowania lokalu, co dla wielu emerytowanych żołnierzy stanowiłoby znaczną dolegliwość. W ocenie organu odwołujący nie posiada uprawnienia do odprawy mieszkaniowej również z tego tytułu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.P. zarzucając jej naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie [...] lipca 2004 r., w stosunku do którego nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wbrew temu przepisowi nie przysługuje odprawa mieszkaniowa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżący argumentował, że organy naruszyły powołany powyżej przepis prawa materialnego, gdyż lokal zajmuje nie na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, lecz na podstawie decyzji o przydziale kwatery stałej. Skarżący powołał się na wyroki zapadłe przed Sądem Apelacyjnym w G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, co czyni skargę niezasadną. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – a co za tym idzie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji – jest data wpłynięcia wniosku o wypłatę odprawy pieniężnej oraz data zwolnienia ze służby wojskowej. Organy obydwu instancji ustaliły, iż wniosek wpłynął w dniu [...] września 2010 r., a skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] września 2010 r. Okoliczności powyższe mają bowiem istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż – co słusznie podkreślał organ odwoławczy – w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Ustawą tą zmieniono legalną definicję kwatery zawartą w art. 1 a pkt 2. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Do powyższej nowelizacji kwaterę definiowano jako lokal mieszkalny przeznaczony wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej (art. 1 a pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r.). W myśl zaś art. 23 ust. 4 do chwili zmiany, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2010 r. Prezes Agencji, w uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej, zatwierdzał wykazy kwater oraz wykaz kwater, które stały się zbędne na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej, sporządzone przez dyrektorów oddziałów regionalnych. W wykazie kwater umieszczano lokale mieszkalne, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4, oraz kwatery funkcyjne i kwatery zastępcze. Zmiana ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wprowadzona ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. zmieniła zakres pojęciowy objęty definicją kwatery stałej. Obecnie jako kwaterę rozumie się lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater (art. 1 a pkt 2). Obligatoryjnym więc elementem niezbędnych do zakwalifikowania danego lokalu jako kwatera jest nie tylko charakter jego przeznaczenia do zakwaterowania żołnierza zawodowego, ale nadto dyspozycja tej normy prawnej skutek taki wiąże z wpisaniem do wykazu kwater. O tym więc, czy mamy do czynienia z kwaterą decydują obecnie dwa elementy: przeznaczenie do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęcie lokalu w wykazie kwater. Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw stanowiła, iż jedynie do spraw wszczętych a niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi została wszczęta pod rządami przepisów w brzmieniu zmienionym przez wyżej powołaną ustawę, albowiem wniosek został złożony w dniu [...] września 2010 r., a zwolnienie ze służby wojskowej nastąpiło z dniem [...] września 2010 r. Zasadnie więc organ przyjął, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy po nowelizacji, obowiązującej od dnia 1 lipca 2010 r. Podzielić należy zapatrywanie organu, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zgodnie, z którym odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Słusznie bowiem stwierdził organ, iż skoro lokal zajmowany przez skarżącego nie jest wpisany do wykazu kwater, to zgodnie z obowiązującą obecnie definicją nie stanowi on kwatery, a co za tym idzie przytoczony powyżej przepis nie może mieć zastosowania. Bezsporne bowiem jest, iż lokal zajmowany przez W.P. nie został ujęty w wykazie kwater. Tego zapatrywania nie mogą zmienić stanowiska Sądów Apelacyjnych w G. i w S. zwarte w wyrokach [...], I [...] zapadały one bowiem w odmiennym stanie prawnym i wręcz sugerowały, że brak zamieszczenia w definicji kwatery konieczności ujęcia jej w wykazie kwater, przesądza o zasadności powództwa. Ponownie podkreślić należy, iż obecnie w definicji kwatery jako warunek sine qua non do zaliczenia lokalu do kategorii kwater wymagane jest umieszczenie go w stosownym wykazie. Nie jest to więc już tak jak to uprzednio wynikało z nieobowiązującego obecnie w tym kształcie art. 23 ust. 4 ustawy jedynie techniczna rejestracja, lecz czynność pociągająca za sobą określony skutek prawny. Chybiony jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej art. 23 ust. 1 pkt 1 lit b zgodnie, z którym żołnierzowi służby stałej przysługuje odprawa mieszkaniowa, jeżeli do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Skarżący wywodzi, iż nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela argumentację organu, iż o charakterze konkretnego lokalu nie decyduje literalna treść decyzji o jego przydziale, ale aktualne przeznaczenie. Lokal zajmowany przez W.P. nie został ujęty w wykazie kwater i funkcjonuje jako lokal mieszkalny. Fakt więc, że decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r., dotyczy przydziału osobnej kwatery stałej nie przesądza o obecnym przeznaczeniu lokalu. Pamiętać bowiem należy, że organy – zgodnie z art. 6 k.p.a. – działają w oparciu o przepisy prawa, a więc mają obowiązek stosować właściwe regulacje prawne obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Skoro lokalu zajmowanego przez skarżącego nie można zaliczyć do kategorii kwater, a jest on lokalem mieszkalnym, to decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. należy odczytać jako tytuł prawny uprawniający do zajmowania tego mieszkania, co też organ uczynił. Bezpodstawny jest także zarzut zawarty w skardze, a odnoszący się do naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 3, albowiem w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy przez organy obydwu instancji przepis ten już nie obowiązywał, gdyż został zmieniony ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. Na marginesie jednak zauważyć należy, iż z przepisu tego wynikało, że nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym między innymi w sytuacji, gdy żołnierz służby stałej, między innymi nie zwolnił osobnej kwatery stałej. W tym miejscu odwołać należy się do wcześniejszych rozważań, iż decyzją taką jest decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r., albowiem lokal nią objęty w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów nie jest kwaterą lecz lokalem mieszkalnym. Jednakże istotę stanowi fakt, że organ nie mógł naruszyć przepisu, który w sprawie nie miał zastosowania z uwagi na fakt jego nieobowiązywania w tym kształcie, w chwili wydawania decyzji. Zgodzić się należy, z organem, że wykładni pojęć zawartych w powołanych wyżej przepisach należy dokonać nie tylko przy zastosowaniu wykładni językowej, ale także celowościowej. Dokonując interpretacji w takim rozumieniu jak skarżący należałoby dojść do wniosku, że obecnie skarżącemu nie przysługuje, już żaden tytuł do zajmowania lokalu. Lokal ten nie jest bowiem kwaterą – czego nie kwestionuje skarżący – ale także, idąc tokiem rozumowania skarżącego nie jest lokalem mieszkalnym, a decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. nie daje W.P. prawa do zamieszkiwania w tym lokalu, a co za tym idzie zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych odwołujący zobowiązany byłby ten lokal opuścić, gdyż nie przysługuje mu żaden tytuł prawny do jego zajmowania. Prowadziłoby to do sytuacji, iż skorzystanie z odprawy mieszkaniowej, nawet gdy żołnierz służby stałej nie korzysta z kwater, byłoby jego obowiązkiem, a nie uprawnieniem. Dodać należy, iż nie ulega wątpliwości, iż lokal zajmowany przez skarżącego jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 1 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Nie stanowi zaś kwatery w rozumieniu obecnych przepisów. Okoliczności podane powyżej przesądzają o bezzasadności ostatniego z zarzutów skargi to jest naruszenia art. 23 ust. 1, przy czym zauważyć należy, iż skarżący nie precyzuje naruszenia treści, której z jednostek redakcyjnych tego przepisu dotyczy zarzut. Mając na względzie powyższe rozważania, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.