II SA/Wa 1605/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Edyta Karwat, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M.N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz 127 § 2 w związku z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej terminu zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równoważne stanowisko służbowe w Grupie Stanowisk Tymczasowych (GST) Komendy Głównej Policji (KGP) i orzekł o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska służbowego z dniem [...] maja 2006 r. i mianował na stanowisko służbowe [...] w Grupie Stanowisk Tymczasowych KGP z dniem [...] maja 2006 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ podał, że M.N. funkcjonariusz na stanowisku [...] w Wydziale [...] Centralnego Biura Śledczego (CBŚ) KGP w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej i dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł, z powodu zmian organizacyjnych wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowany na stanowisko równorzędne o identycznych parametrach finansowych i stopniu etatowym. Zmiany te polegały na wprowadzeniu zarządzeniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] w sprawie regulaminu KGP z dniem [...] lutego 2006 r. nowej struktury organizacyjnej Komendy Głównej Policji. W związku z powyższym Komendant Główny Policji rozkazem organizacyjno-etatowym z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] uchylił z dniem [...] stycznia 2006 r. etat CBŚ i wprowadził nową strukturę w tej komórce organizacyjnej. Organ stwierdził, że Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich policjantów, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej, a w jej ramach uwzględniając potrzeby służby, decydować o obsadzie stanowisk służbowych między innymi w bezpośrednio podległej sobie Komendzie Głównej Policji. Odpowiedzialność tego organu za realizację celów formacji daje, obok możliwości kształtowania struktury, możliwość i uprawnienie doboru współpracowników, którzy w jego ocenie zapewnią najskuteczniejsze wykonywanie ustawowych zadań. Fakt, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, będący podstawą decyzji o przeniesieniu M.N., jako przepis kompetencyjny nie zawiera kryteriów i przesłanek rozstrzygnięć w tych sprawach, nie oznacza, że organ nie może podejmować decyzji, do których został tym przepisem upoważniony. Zdaniem organu, możliwość mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne względem poprzednio zajmowanego wynika, a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy, który wymienia wszystkie fakultatywne i obligatoryjne przesłanki przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, przy czym powołano się w tym względzie na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 1993 r. sygn. akt II SA 1425/92. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że Grupa Stanowisk Tymczasowych (GST) została, zgodnie z uprawnieniami do kreowania struktury jednostek organizacyjnych Policji, utworzona przez Komendanta Głównego Policji na podstawie rozkazu organizacyjnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Grupa ta powstała dla umożliwienia pełnienia służby przez policjantów podległych w sprawach osobowych Komendantowi Głównemu Policji do czasu mianowania ich na inne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby. Policjantowi pełniącemu służbę w tej Grupie mogą być powierzone obowiązki w innej komórce organizacyjnej Komendy Głównej Policji, może on być mianowany w takiej komórce organizacyjnej lub delegowany do innej jednostki organizacyjnej Policji. W skardze do Sądu M.N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: • art. 36 ust. 5 ustawy o Policji poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku aktu prawnego regulującego warunki i tryb oddelegowania funkcjonariuszy Policji do szczególnej grupy kadrowej jaką jest jednostka organizacyjna GST KGP, • art. 6 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej tj. aktu prawnego regulującego tryb i warunki oddelegowania funkcjonariuszy Policji do GST KGP, • art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji oraz poprzez błędne wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji art. 32 ustawy o Policji. Przepis ten jest bowiem normą kompetencyjną nie wskazującą materialnoprawnych przesłanek do przeniesienia na inne stanowisko służbowe w ramach służby. Na potwierdzenie słuszności stanowiska przedstawionego w skardze powołano się na prace legislacyjne zmierzające do zmiany przepisów ustawy o Policji obejmującej podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy o Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjno-prawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co do zasady, daje przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby na równorzędnym stanowisku. Zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska [...] Wydziału [...] CBŚ i mianowanie na stanowisko równorzędne [...] w Grupie Stanowisk Tymczasowych KGP z zachowaniem dotychczasowego uposażenia nastąpiło na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 tej ustawy do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z treści tego przepisu wynika, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w których to przepisach wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Poza tym przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę zostało uregulowane w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów należy dojść do wniosku, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie art. 32 ustawy o Policji do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta. Trudno sobie wyobrazić taką sytuację, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości (art. 36 ustawy), a nie ma możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe w tej samej miejscowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 3411/01 LEX nr 142354). Należy ponadto wskazać, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ustawa o Policji nie zawiera delegacji do wydania aktu prawnego podustawowego regulującego warunki i tryb przeniesienia funkcjonariusza Policji na równorzędne stanowisko służbowe. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że nie został naruszony przepis art. 36 ust. 5 ustawy o Policji, ponieważ nie był on podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Powoływanie się na prace nad nowelizacją ustawy o Policji nie mają w sprawie znaczenia, ponieważ Sąd kontroluje legalność zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja została wystarczająco uzasadniona, przez wskazanie, że miały miejsce zmiany organizacyjne dotyczące etatu Centralnego Biura Śledczego, w którym był zatrudniony skarżący. Dokumenty w tej sprawie znajdują się w aktach sprawy. Organ wskazał zarówno na przesłanki faktyczne powodujące przeniesienie funkcjonariusza do Grupy Stanowisk Tymczasowych (KGP) jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętych decyzji. Jeśli zaś chodzi o zachowanie przez organ warunków do wydania decyzji uznaniowej to należy stwierdzić, że słuszny interes, o którym mowa w art. 7 kpa nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, a ponadto należy wskazać, że argumentacja skarżącego kwestionująca przedmiotową decyzję nie równoważy potrzeb służby. W każdym razie w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić organom obu instancji naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Ponadto, jeśli chodzi o żądanie zwrotu kosztów postępowania to należy stwierdzić, że zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ostatnio ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.