II SA/Wa 1605/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Łukasz Bazyluk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. G. kwotę [...] zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Powyższy rozkaz personalny został wydany na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Komendant Główny Policji w przedmiotowym rozkazie personalnym, określił wysokość uposażenia zasadniczego, wysokość dodatku służbowego i wysokość dodatku specjalnego przysługujących K. G. od dnia [...] r., jednocześnie tym rozkazem zwolnił go z dniem [...] r. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] r. mianował na stanowisko [...] w K. [...] w [...] grupie zaszeregowania z mnożnikiem [...] kwoty bazowej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, związanego ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16, co nastąpiło poprzez połączenie dotychczasowych grup 2 z 3 oraz 4 z 5 oraz likwidacją grupy 16a. Ponadto dotychczasowe stanowiska występujące w [...], z wyjątkiem stanowiska [...], z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, określonego w załączniku nr 2 wskazanego rozporządzenia. Stosownie do § 5 pkt 2, policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie "[...]" przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. W tym stanie rzeczy rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] r. w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji w etacie [...] zmieniono nazwy stanowisk policyjnych, stopnie etatowe określone dla stanowisk policyjnych oraz grupy uposażenia zasadniczego, określone dla stanowisk policyjnych. Zgodnie z przywołaną regulacją, stanowisko [...] zaszeregowane uprzednio w grupie [...] zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego. Organ wyjaśnił, że skarżący nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Stwierdził też, iż z treści § 6 tegoż rozporządzenia wynika, że zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatki do uposażenia, a także warunki ich otrzymania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń przysługujących policjantom od dnia 1 stycznia 2008 r. Przy ustalaniu grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej stosuje się jednolite stawki wymienione w załączniku nr 1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał też, że Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. dokonano również przebudowy wybranych składników systemu uposażeń policjantów. Pewnej modyfikacji uległy zasady otrzymywania dodatku specjalnego. Maksymalna stawka tego dodatku została obniżona do 30% kwoty bazowej. Stosownie do § 3, policjantowi, któremu przed dniem 1 stycznia 2008 r. przysługiwał dodatek specjalny lub kontrolerski w kwocie wyższej od wynikającej z przepisów niniejszego rozporządzenia, przysługujący mu dodatek funkcyjny albo służbowy podwyższa się o kwotę nadwyżki dodatku specjalnego lub kontrolerskiego. Tabela równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. ma zastosowanie tylko i wyłącznie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. G. do tutejszego Sądu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez obrazę przepisu art. 38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zmianami) i art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec wydania przedmiotowych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie został mianowany na stanowisko równorzędne albowiem zmniejszono mu mnożnik uposażenia z [...] do [...] kwoty bazowej, zmniejszono mu dodatek specjalny z [...] do [...] kwoty bazowej a stopień etatowy [...] obniżono mu do [...]. Zdaniem skarżącego naruszono tym samym art. 38 ustawy o Policji albowiem przeniesiono go na niższe stanowisko. Skarżący zarzucił, iż równorzędnymi do stanowisk z grupy zaszeregowania [...] "starego rozp. MSWiA" są stanowiska z grupy [...] "nowego rozporządzenia". Skarżący powołał się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 maja 2000 r. sygn. akt II SA 220/00, w którym NSA stwierdził, iż zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska i mianowanie na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym (...). W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Organ I instancji (Komendant Główny Policji) w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, iż do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Nie ulega wątpliwości, iż przywołany w osnowie decyzji przepis art. 32 jest przepisem wyłącznie kompetencyjnym a zatem decyzja nie wskazuje materialnoprawnej podstawy zwolnienia i mianowania skarżącego na inne stanowisko służbowe. Bezsporne w sprawie jest, że zwolniono go z zajmowanego stanowiska i mianowano na inne stanowisko służbowe. Sporne między stronami jest czy skarżącego mianowano na stanowisko równorzędne czy na stanowisko niższe. Okoliczność powyższa ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji albowiem przepisy pragmatyki przewidują w sytuacji zwolnienia ze stanowiska i jednoczesnego mianowania na nowe stanowisko wyłącznie sytuację mianowania na stanowisko równorzędne. Wykluczają możliwość zwolnienia i przeniesienia na stanowisko niższe. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który uzależnia przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe od spełnienia wielu przesłanek. Oznacza to, że organ zwalniając skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska mógł to uczynić jedynie poprzez mianowanie go na stanowisko równorzędne. Jednocześnie oznacza to, że organ z wnikliwością i należytą starannością winien wykazać, iż nowe stanowisko spełnia parametry stanowiska równorzędnego w stosunku do stanowiska dotychczas zajmowanego przez skarżącego. Taka decyzja winna być przekonująco uzasadniona. Winna wykazywać przede wszystkim, że nowo mianowane stanowisko jest stanowiskiem równorzędnym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie prezentowane przez organ motywy rozstrzygnięcia ograniczają się do wskazania nowych przepisów prawnych, tabel i załączników. Poza gołosłownym twierdzeniem organu, że dotychczasowe i nowe stanowiska skarżącego są równorzędne, organ w żaden sposób nie wykazuje, iż istotnie taka sytuacja ma miejsce. W gąszczu przywołanych przez organ przepisów wykonawczych nie wskazano konkretnie z jakiego przepisu prawa i z jakich okoliczności wynika, iż równorzędność stanowisk zachodzi. Nie wskazano też jakie parametry stanowisk (poza wynagrodzeniem) dowodzą zdaniem organu o równorzędności stanowisk. Brak wskazania i porównania wszystkich parametrów starego i nowego stanowiska nie pozwala zdaniem Sądu na dokonanie oceny ich równorzędności. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy (uniemożliwiający dokonania oceny równorzędności stanowisk) narusza podstawowe zasady określone w art. 107 kpa i w konsekwencji stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, LEX nr 41390). Reasumując zdaniem Sądu, organy obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć nie wykazały w sposób wystarczający, że stanowisko na które został mianowany skarżący jest równorzędne w stosunku do stanowiska, z którego został odwołany. Obowiązek precyzyjnego określenia, wyjaśnienia i wykazania, że przedmiotowe stanowiska są równorzędne jest tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" (w przeciwieństwie np. do obowiązującej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1). Dodać należy, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje (oprócz przepisów wykonawczych) podstawy materialnoprawnej decyzji. Zauważyć też należy, iż stosunek służbowy funkcjonariusza został pierwotnie ukształtowany na podstawie przepisów ustawy o Policji. Zmiana warunków stosunku służbowego na podstawie wyłącznie przepisów wykonawczych bez wskazania przepisów ustawowych wymaga uzupełnienia decyzji w tym zakresie. Przedstawione powyżej wady uzasadnień rozstrzygnięć organów I i II instancji powodują, że niemożliwe staje się też ustalenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń i oceny równorzędności obu stanowisk w zakresie ich kompetencji, zakresu zadań, podporządkowania hierarchicznego i uposażenia. Nadto uzasadni decyzje stosownie do wymagań art. 107 § 3 kpa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.