II SA/Wa 1605/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...] o mianowaniu D. N. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Dyrektor Izby Celnej w B., na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt. 3 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował w dniu [...] listopada 2009 r. D. N. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. D. N. odwołał się od powyższego aktu mianowania do Szefa Służby Celnej, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej ewentualnie, uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Szef Służby Celnej w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., utrzymującej w mocy akt mianowania, wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia [...] listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), stanowiącego, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle powyższych przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Dalej organ stwierdził, że badając zasadność żądania funkcjonariusza dotyczącego mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, doszedł do przekonania, że w jego przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej strona zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej B. było mianowanie funkcjonariusza na określony stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej - zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 cytowanej ustawy o Służbie Celnej. Przy czym organ wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jak również wykonywania zadań związanych z powierzeniem mu funkcji kierowania pracą sekcji lub zastępowania pod nieobecność kierownika referatu. Z kolei przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w powyższym korpusie uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W zaistniałej sytuacji mając na uwadze, że we wskazanym okresie funkcjonariusz zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień [...], przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Organ nie zgodził się z argumentacją funkcjonariusza, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Zwrócił uwagę, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", a to oznacza, że mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. W świetle powyższego, w ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Odmienna interpretacja omawianego zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję D. N. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie aktu mianowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 kpa, tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...] i o pisemne polecenie [...] oraz naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; naruszenie przepisu art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga D. N. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu i wniosku. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Zatem w sytuacji niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie rozstrzyganiu wątpliwości, jakie może nasuwać wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Artykuł 223 cytowanej ustawy został zawarty w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia, w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Taki sposób rozumienia tego zwrotu nie prowadzi także do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych, zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty. Mając na względzie powyższe rozważania należy wskazać, że organ prawidłowo dokonał interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W przepisie tym chodzi bowiem jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Natomiast przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że każdy funkcjonariusz celny, który – nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. – zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na takim stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Taka wykładnia omawianego przepisu niewątpliwie pozostawałaby w sprzeczności nie tylko z celem tej regulacji, ale przede wszystkim w sposób nieuprawniony promowałaby tych funkcjonariuszy celnych, którzy – bez względu na przyczynę – stanowisk tych zostali pozbawieni przed dniem wejścia w życie tej ustawy, bądź przed tą datą stanowiska te utracili. To zaś wskazuje już jednoznacznie, że w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej ustawodawca zastrzegł jedynie dla tych funkcjonariuszy celnych, którzy w dniu bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego, należy wskazać, że również one nie są zasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem art. 2 i 7 Konstytucji RP i wyrażonej w nich zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 6 kpa i oznacza, że organ jest zobligowany do oparcia swego rozstrzygnięcia na przepisie obowiązującym w dacie podejmowania decyzji, co też w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Odmienna zaś interpretacja tego przepisu przez stronę skarżącą nie świadczy, iż organ naruszył wskazane powyżej przepisy Konstytucji RP. Natomiast uchybienie organu w zakresie niewłaściwego skonstruowania sentencji decyzji organu drugiej instancji, poprzez sformułowanie zwrotu, który nie do końca mieści się w katalogu rozstrzygnięć z art. 138 kpa nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Porównując bowiem treść decyzji organu pierwszej instancji, należy stwierdzić, że Szef Służby Celnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Reasumując, organy należycie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sprawie, a następnie dokonały prawidłowej interpretacji przepisu art. 223 ustawy o Służbie Celnej, czego wyraz dały w decyzjach z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] maja 2011 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.