II SA/Wa 161/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spraw.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe oddala skargę. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 1, § 8 i § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149), zmieniającego opisane wyżej rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2008 r., ustalił J. N., zajmującemu stanowisko [...], uposażenie zasadnicze w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, wynoszącej [...] zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł, dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] % kwoty bazowej. Jednocześnie z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił J. N. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował na stanowisko [...], z wyżej wskazanym uposażeniem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania J. N. od powyższego rozkazu personalnego, decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r., dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16. W związku z tym, dotychczasowe stanowiska występujące w Biurze Spraw Wewnętrznych, poza stanowiskiem dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Minister wyjaśnił, że zgodnie z powyższą regulacją, stanowisko [...] – zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego – zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe [...], zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego. Zdaniem organu, nie oznacza to, że funkcjonariusz został mianowany na niższe stanowisko służbowe w stosunku do zajmowanego dotychczas, lecz na nowe stanowisko, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów, według załącznika nr 2 do wyżej powołanego rozporządzenia. Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1714/08 oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r. o sygnaturze akt I OSK 891/09 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną J. N. od powyższego wyroku, i uchylając go, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Kierując się wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 577/10, uchylił zarówno decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...], jak i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że po zmianie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, nie można pozostawić skarżącego na dotychczasowym stanowisku, gdyż stanowiska tego już nie ma. Nie można również utrzymywać, iż nie nastąpiła ani likwidacja stanowiska, ani też nie zaszły w Komendzie Głównej Policji zmiany organizacyjne, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. A zatem, zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. doszło do mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe, organ nie mógł ograniczyć się do stosowania art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w związku z przepisami tego rozporządzenia. W przypadku bowiem, gdy następuje mianowanie na stanowisko, które nie spełnia wymogów stanowiska równorzędnego, powinno być ono dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Przepis ten musi być w takim przypadku zastosowany między innymi w celu ustalenia, czy zachodzi mianowanie na stanowisko niższe. W dniu [...] maja 2010 r. J. N. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2010 r., w związku z likwidacją zajmowanego przez niego stanowiska służbowego oraz nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku strony, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił J. N. ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2010 r. Na skutek niewniesienia przez stronę odwołania, rozkaz ten stał się ostateczny w administracyjnym toku instancji. Wobec powyższego, Komendant Główny Policji, działając w oparciu o art. 105 § 1 kpa oraz w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 577/10, decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] umorzył – jako bezprzedmiotowe – postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia J. N. z zajmowanego stanowiska i mianowania go na inne stanowisko służbowe. Od decyzji tej J. N. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stosownie natomiast do treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W myśl zaś art. 38 ust. 4 tej ustawy, policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, może być zwolniony ze służby. W ocenie organu odwoławczego, z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe, z jednoczesnym ustaleniem przysługującego funkcjonariuszowi uposażenia, może toczyć się tylko i wyłącznie w stosunku do funkcjonariusza pełniącego służbę. Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczny rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o zwolnieniu J. N. ze służby w Policji, brak jest podstaw prawnych i faktycznych do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia go z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe, bowiem strona nie pozostaje już w stosunku służbowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. N. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 105 § 1 kpa. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że w dniu zwolnienia go ze służby w Policji postępowanie administracyjne, dotyczące zwolnienia go z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe, nie było zakończone, ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 577/10 uprawomocnił się dopiero w dniu [...] sierpnia 2010 r. Podkreślił, że w chwili składania raportu o zwolnienie ze służby, jak i w czasie całej procedury związanej ze zwolnieniem, nikt nie pouczył go o możliwości umorzenia wskazanego postępowania administracyjnego. Gdyby zaś wiedział, że postępowanie to zostanie umorzone, to wstrzymałby się z wnioskiem o zwolnienie go ze służby w Policji do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], stosując art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia J. N. z zajmowanego stanowiska i mianowania go na inne stanowisko służbowe, uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że skarżący nie jest już funkcjonariuszem Policji, bowiem został zwolniony ze służby. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Stosownie do treści art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten wskazuje, że jakakolwiek przyczyna rodząca bezprzedmiotowość postępowania stwarza podstawę do jego umorzenia. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi z kolei wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnych stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r. o sygn. akt IV SA 1225/96, publ. LEX 43250). Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne, które zostało umorzone zaskarżoną decyzją, dotyczyło zwolnienia J. N. z zajmowanego stanowiska i mianowania go na inne stanowisko służbowe, z jednoczesnym ustaleniem przysługującego funkcjonariuszowi uposażenia. Należy zwrócić uwagę, że przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zatytułowanego "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", wyraźnie wskazują, iż stosuje się je do funkcjonariuszy w służbie. Zgodnie bowiem z treścią art. 99 ust. 1 tej ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, wygasa zaś – w myśl art. 106 ust. 3 tej ustawy – z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Z kolei, stosownie do brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska oraz posiadanej wysługi lat. Również inne przepisy ustawy o Policji, jak chociażby jej art. 32, regulujący właśnie kwestię zwalniania ze stanowiska oraz mianowania na stanowisko, w sposób oczywisty odnosi się wyłącznie do policjantów pełniących służbę. Podobnie rzecz się ma z przepisami wykonawczymi w tym zakresie, tj. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Przepis § 1a ww. rozporządzenia stanowi, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia w grupach zaszeregowania od 8 do 14a przysługują odpowiednio policjantom pełniącym służbę na stanowiskach kierowniczych oraz stanowiskach samodzielnych w wymienionych w tym przepisie jednostkach Policji. Z kolei, stosownie do treści § 8 cyt. rozporządzenia, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. W myśl zaś § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, policjantowi pełniącemu służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, wykonującemu lub nadzorującemu czynności związane z zapobieganiem, wykrywaniem lub analizą zjawisk przestępczych i kryminogennych w środowisku policjantów oraz pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Policji, przysługuje dodatek specjalny w wysokości do 30 % kwoty bazowej. Z powołanych przepisów wyraźnie wynika, że stosuje się je wyłącznie do funkcjonariuszy w służbie. W niniejszej sprawie bezsporne jest natomiast, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczny rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], mocą którego J. N., na własny wniosek, został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2010 r. Wprawdzie postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianowania go na inne stanowisko służbowe zaczęło się w roku 2008, kiedy był on jeszcze policjantem pełniącym służbę, jednakże podkreślenia wymaga, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, jest to, że organ administracji, wydając decyzję, orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie jej wydania. Tak więc organy orzekające w sprawie prawidłowo wzięły pod uwagę stan faktyczny i prawny, który istniał w dniu orzekania, a więc w chwili, gdy J. N. nie był już funkcjonariuszem Policji. Sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa jest bowiem konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w sprawie administracyjnej staje się zaś bezprzedmiotowe, jeżeli brak jest któregokolwiek z elementów wspomnianego stosunku materialnoprawnego. Przepis art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania. Inaczej rzecz ujmując, decyzja o umorzeniu postępowania zapada wówczas, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się niemożliwe ze względu na brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W rozpoznawanej sprawie mamy zatem do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, dotyczącego zwolnienia J. N. z zajmowanego stanowiska i mianowania go na inne stanowisko służbowe, z jednoczesnym ustaleniem przysługującego funkcjonariuszowi uposażenia, wszak skarżący nie jest już funkcjonariuszem w służbie. Oznacza to, że brak jest przedmiotu tego postępowania w postaci potrzeby konkretyzacji uprawnień byłego policjanta, wynikających z przepisów ustawy o Policji oraz powołanego rozporządzenia. Z tego właśnie powodu nie było możliwości dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego i w tej sytuacji trafne było przyjęcie przez organy, iż zaistniała przesłanka do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.