II SA/Wa 1611/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wnioskiem z (...) marca 2019 r. T. M. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Wskazała, że urodziła i wychowała jedno dziecko, a postanowieniem Sądu z [...] marca 1986 r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla czworga dzieci, których matka zmarła [...] stycznia 1983 r., a ojciec – [...] listopada 2003 r. Po rozpatrzeniu wniosku, organ decyzją z (...) marca 2019 r. nr (...), w oparciu o ustawę z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303; dalej: "r.ś.u."), odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS podkreślił, że skarżąca urodziła i wychowała jedno dziecko, zaś w ramach rodziny zastępczej przyjęła na wychowanie następujące dzieci: M. - w wieku 5 lat, S. – w wieku 8 lat, B. – w wieku 15 lat i K. – w wieku 17 lat. Okres, w którym skarżąca poświęciła się wychowaniu dzieci w ramach rodziny zastępczej wynosi odpowiednio: M. - 13 lat, S. -10 lat, B. - 3 lata i K. - 1 rok. Organ zaznaczył, iż w procesie wychowawczym B. i K. skarżąca nie uczestniczyła przez znaczący okres – odpowiednio: 15 i 17 lat. W konsekwencji Prezes ZUS uznał, że skarżąca wychowała troje dzieci, a zatem nie spełniła warunku wychowywania co najmniej czworga dzieci. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżąca podniosła, że okres wychowywania ww. czworga dzieci był znacznie dłuższy, bowiem dzieci zostały przyjęte na wychowanie 4 lata przed wydaniem postanowienia o ustanowieniu dla nich rodziny zastępczej w osobie skarżącej i jej męża S. M.. Ponadto sprawowanie opieki i wychowanie nie ogranicza się do czasu uzyskania pełnoletności dzieci, lecz zdobycia wykształcenia i samodzielności finansowej. W tym kontekście skarżąca oświadczyła, iż B. przebywała na jej utrzymaniu i wychowaniu do ukończenia 23 roku życia, a K. – do ukończenia 20 roku życia, kiedy to opuściły dom, wychodząc za mąż. Skarżąca wniosła też o przeprowadzenia dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w K. o sygn. [...] na okoliczność rozpoczęcia procesu wychowania nad małoletnimi: K., B. i S.. Decyzją z (...) maja 2019 r. nr (...)Prezes ZUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z (...) marca 2019 r. nr (...). W motywach decyzji drugoinstancyjnej organ powtórzył, że skarżąca urodziła jedno dziecko, a wychowała troje dzieci. Postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] marca 1986 r. skarżącą ustanowiono rodziną zastępczą dla K., B., S. i M. i rodzeństwa W.. Jednakże nie można uznać, iż wychowywała czworo dzieci, gdyż od dnia urodzenia do dnia osiągnięcia przez K. W. 16 lat i 11 miesięcy, a B. W. - 14 lat i 2 miesięcy skarżąca nie uczestniczyła w procesie ich wychowania, tj. fizycznego i duchowego rozwoju oraz kształtowania osobowości dziecka według społecznie zaakceptowanego wzoru. Powołując się na art. 2 pkt 1 r.ś.u., Prezes ZUS stwierdził, że okresu przed [...] marca 1986 r. nie można traktować jako okresu opieki nad dziećmi w kontekście uprawnień do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Zdaniem organu, skarżąca nie uczestniczyła w procesie wychowawczym K. i B. liczonym od urodzenia dziecka do osiągnięcia pełnoletności w sposób stały, bezpośredni i ciągły, w tym skutkujący koniecznością rezygnacji z kontynuacji lub podjęcia zatrudnienia w celu należytego wykonywania pieczy nad dzieckiem. Okres, w którym skarżąca wychowywała K. wynosi 1 rok, a B. - 3 lata i 9 miesięcy. Powyższą decyzję skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 r.s.u. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie uzupełniające, gdyż nie uczestniczyła ona w procesie wychowawczym K. i B. liczonym od urodzenia dziecka do osiągnięcia pełnoletności, podczas gdy skarżąca faktycznie sprawowała rzeczywistą opiekę nad małoletnimi jeszcze przed wydaniem postanowienia o ustanowieniu jej rodziną zastępczą (wskazała na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1983 r., sygn. akt II Nsm 148/83 oraz postanowienie Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku o sygn. akt II Cz 4/84). Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt spraw: Sądu Rejonowego w K. o sygn. [...], Sądu Rejonowego w S. o sygn. [...] oraz Sądu Wojewódzkiego w G. o sygn. [...] - na okoliczność ustalenia czasu rozpoczęcia wychowania małoletnich K., B. i S. przez skarżącą i jej męża. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Z treści art. 3 r.ś.w. wynika, że Prezes ZUS może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie następujące warunki: - urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci, - zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia (...) lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat, - jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, - osiągnęła wiek 60 lat, - nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, - nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Wszystkie ww. warunki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie któregokolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Celem ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym jest zabezpieczenie sytuacji dochodowej osób, które poświęciły się wychowaniu co najmniej czworga dzieci. Na gruncie ww. ustawy dziecko oznacza dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej (vide art. 2 pkt 1 r.ś.u.). Natomiast przez wychowanie należy rozumieć sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem (vide art. 2 pkt 9 r.ś.u.). Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca urodziła [...] marca 1977 r. i wychowała syna G.. Ponadto na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z (...) marca 1986 r., sygn. akt [...] czworo dzieci: K. M. (urodzona (...) marca 1969 r.), B. A. (urodzona (...) grudnia 1971 r.), S. (urodzony (...) października 1978 r.) i M. (urodzona(...)grudnia 1981 r.) - rodzeństwo W. - zostało umieszczonych w rodzinie zastępczej skarżącej i jej małżonka (ww. orzeczenie - w aktach administracyjnych sprawy). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (a następnie w skardze) skarżąca zwróciła uwagę, że organ błędnie przyjmuje datę wydania ww. postanowienia jako początek wychowywania dzieci przyjętych w ramach rodziny zastępczej, bowiem faktycznie rozpoczęła sprawowanie opieki nad nimi już cztery lata wcześniej. Organ odrzucił ten argument, powołując się na definicję dziecka zawartą w wyż. cyt. przepisie art. 2 pkt 1 r.ś.u. Takie arbitralne stanowisko Prezesa ZUS, niepoprzedzone żadnymi rozważaniami w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy nie zasługuje na aprobatę. W dniu wydania ww. orzeczenia Sądu (tj. (...)marca 1986 r.) obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia (...) stycznia 1979 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. z 1985 r. Nr 48, poz. 256 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Akt ten został wydany na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.). Stosownie do przepisów § 2 rozporządzenia, umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego (ust. 1). Dziecko może być również umieszczone w rodzinie zastępczej bez orzeczenia sądu opiekuńczego na podstawie umowy powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą a terenowym organem administracji państwowej właściwym dla miejsca zamieszkania tej rodziny - na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, którym przysługuje władza rodzicielska (ust. 2). Organ ten obowiązany jest pouczyć rodzinę zastępczą o jej prawach i obowiązkach oraz o możliwości uzyskania pomocy Państwa. Rodzina zastępcza podejmuje obowiązek pieczy i wychowania powierzonego dziecka z dniem jej ustanowienia przez sąd bądź z dniem zawarcia umowy powierzenia dziecka między tą rodziną a terenowym organem administracji państwowej właściwym dla jej stałego miejsca zamieszkania (ust. 3). Rozporządzenie posługuje się także pojęciem "faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej" (vide § 12 ust. 4 rozporządzenia). W niniejszej sprawie organ zaniechał wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącą kwestii rozpoczęcia sprawowania opieki nad czworgiem rodzeństwa W. Tymczasem załączona do skargi kopia postanowienia Sądu Wojewódzkiego w G. z (...) stycznia 1984 r., sygn. akt [...] (uchylającego postanowienie Sądu Rejonowego w S. z (...) czerwca 1983 r., sygn. akt [...] o ustanowieniu opiekuna dla małoletnich: K., M., B., S., W., B. i M. rodzeństwa W. oraz przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi) wskazuje, że (...)stycznia 1983 r. zmarła matka ww. dzieci i wówczas wszczęto z urzędu postępowanie sądowe celem ustanowienia dla nich opiekuna prawnego. Podano również, iż postanowieniem ww. Sądu z (...) czerwca 1983 r., sygn. akt [...] ojciec dzieci został pozbawiony władzy rodzicielskiej. W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki zrelacjonował, że w kwestii opieki prawnej zwrócono się do S.M. (tj. męża skarżącej), będącego szwagrem zmarłej matki dzieci, który wraz z żoną (czyli skarżącą) od śmierci matki dzieci (tj. od stycznia 1983 r.) sprawował faktyczną opiekę nad małoletnimi: K., B., S. i M. W.. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1111 ze zm.; dalej: "w.r.p.z.") również przewidują wyjątki od określonej w art. 35 ust. 1 w.r.p.z. zasady umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu. Chodzi tu o sytuacje pilnej konieczności, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, w oparciu o umowę zawartą przez starostę z rodziną zastępczą lub prowadzącym rodzinny dom dziecka, o czym niezwłocznie zawiadamiany jest sąd. Umowa ma charakter interwencyjny i wygasa z chwilą zakończenia sądowego postępowania z zakresu pieczy zastępczej (art. 35 ust. 2 w.r.p.z.). Objęcie dziecka pieczą zastępczą bez orzeczenia sądu dopuszczono też w wypadkach, w których dziecko zostało doprowadzone przez Policję lub Straż Graniczną do zawodowej rodziny pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub do placówki opiekuńczo–wychowawczej typu interwencyjnego (art. 58 ust. 1 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2 pkt 2 w.r.p.z.), a także wtedy, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia dziecka w związku z przemocą w rodzinie (art. 58 ust. 1 pkt 3 oraz art. 103 ust. 2 pkt 3 w.r.p.z. w związku z art. 12a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.). Wskazane wyjątki dotyczą więc sytuacji nagłych, wymagających natychmiastowego zapewnienia tymczasowej opieki i każdorazowo łączą się z obowiązkiem niezwłocznego (w ciągu 24 godzin) powiadomienia sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Zawiadomienie to inicjuje z urzędu wszczęcie postępowania opiekuńczego (art. 5791 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm.; dalej: "k.p.c."). Ponadto podstawę prawną do umieszczenia dziecka w pieczy stanowi postanowienie wydane w postępowaniu zabezpieczającym. Zgodnie z art. 7561 k.p.c., w sprawach dotyczących pieczy nad małoletnimi dziećmi i kontaktów z dzieckiem sąd orzeka w przedmiocie zabezpieczenia po przeprowadzeniu rozprawy, chyba że chodzi o wypadek niecierpiący zwłoki. Obecnie nie budzi już wątpliwości, że świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej przysługują od chwili faktycznego umieszczenia w niej dziecka. W świetle powyższych rozważań, pogląd Prezesa ZUS, iż okresu sprzed wydania postanowienia o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej nie można zakwalifikować jako wychowywania z uwagi na definicję dziecka zawartą w art. 2 pkt 1 r.ś.u., jest co najmniej przedwczesny. Dostrzec przy tym wypada, że organ jednocześnie pominął rozumienie pojęcia "wychowanie", o którym mowa w art. 2 pkt 9 r.ś.u. Uznaniowy charakter decyzji Prezesa ZUS w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego nie oznacza, iż organ ten jest zwolniony z przestrzegania przepisów k.p.a. Prezes ZUS jest objęty rygorami k.p.a., w tym musi stosować się do zasad postępowania wyrażonych w rozdziale 2 k.p.a. Realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), organ prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie niezbędne działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Musi więc w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a). Dopiero na podstawie zebranego materiału, powinien dokonać jego oceny, uznając daną okoliczność za udowodnioną (art. 80 k.p.a.). Natomiast uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia musi czynić zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ uchybił powyższym regułom procesowym. W ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ZUS uwzględni przedstawione wyżej rozważania i należycie wyjaśni kwestię rozpoczęcia wychowywania przez skarżącą czworga dzieci spośród rodzeństwa W.. W sytuacji, gdy organ nie dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym, powinien wystąpić do skarżącej o przedstawienie stosownych dokumentów bądź informacji. Podejmując decyzję co do możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, Prezes ZUS wszechstronnie rozważy wszystkie okoliczności tej konkretnej sprawy, w tym weźmie po uwagę szczególną sytuację skarżącej, która wraz z mężem stała się rodziną zastępczą dla czworga dzieci po śmierci ich matki i w związku z niemożnością sprawowania władzy rodzicielskiej przez ich ojca. W tym miejscu zaakcentować wypada, że ustawodawca nie określił ram czasowych wychowania, właśnie z tego względu, iż każdy wniosek o przedmiotowe świadczenie musi być szczegółowo rozpatrywany indywidualnie. Jak wskazano w projekcie do ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.