II SA/Wa 1611/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] czerwca 2023 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka", "pracodawca") wystąpiła w trybie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.; dalej: "u.s.g.") do Rady Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy", "organ") o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę ze S. K. - zatrudnionym w spółce, a jednocześnie pełniącym funkcję radnego Gminy [...] (dalej: "radny", "pracownik"). Jako podstawę rozwiązania stosunku pracy skarżąca wskazała art. 53 § 1 pkt 1 Iit. b ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1465; dalej: "K.p."), podkreślając, że nie jest ono związanie z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Powyższy wniosek wpłynął do organu [...] czerwca 2023 r. Uchwałą z [...] lipca 2023 r. nr [...] Rada Gminy, na mocy art. 25 ust. 2 u.s.g., odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu ww. uchwały organ obszernie przytoczył fragmenty uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), odnoszących się do celu regulacji zawartej w art. 25 ust. 2 u.s.g. Dodał, iż wniosek skarżącej został ograniczony do podania podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy, natomiast nie zawiera on żadnego uzasadnienia w tym zakresie, a tym bardziej dowodów przemawiających za jego zasadnością. Również radny nie złożył wyjaśnień co do treści wniosku. Dlatego, zdaniem Rady Gminy, należało odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Powyższą uchwałę spółka (reprezentowana przez radcę prawnego Z. G.) uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, mimo wskazania przez pracodawcę, że rozwiązanie stosunku pracy ma nastąpić na podstawie art. 53 § 1 pkt 1 lit. b K.p., tj. rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z przyczyn niezawinionych przez pracownika. W skardze spółka zwróciła się też do organu o rozważenie dokonania autokontroli. W motywach skargi podniesiono, iż wobec radnego - jako pracownika skarżącej - ziściły się przesłanki z art. 53 § 1 pkt 1 lit. b K.p. Pracownik wykonuje mandat radnego w Gminie [...]. Z tego względu spółka wystąpiła do Rady Gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Organ po upływie 30 dni podjął uchwałę nr [...] w tym przedmiocie, która została doręczona skarżącej [...] lipca 2023 r. Według spółki, Rada Gminy nie posiada kompetencji do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wobec którego zaistniały przesłanki natury zdrowotnej, a skarżąca z uwagi na wrażliwość danych dotyczących zdrowia pracownika nie mogła i nie musiała szczegółowo wyjaśniać stanu faktycznego organowi. Do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w przedmiotowym zakresie wystarczyła wiedza, że podstawa rozwiązania umowy o pracę nie jest zawiniona przez pracownika i nie jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Przesłanki zawarte w art. 53 § 1 pkt 1 lit. b K.p. mają charakter obiektywny i nie są związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Spółka podkreśliła, iż organ nie odwołał się w uzasadnieniu uchwały do podstawy prawnej rozwiązania umowy o pracę ani nie podał, dlaczego odmawia rozwiązania ww. umowy w tej konkretnej sytuacji wynikłej ze spełnienia przesłanek ustawowych wynikających z K.p. Natomiast Rada Gminy odwołała się do braku dowodów na spełnienie przesłanek rozwiązania umowy przez pracodawcę w trybie art. 53 § 1 pkt 1 lit. b K.p., podczas gdy nie posiada kompetencji do przeprowadzania postępowania dowodowego przed podjęciem uchwały tego rodzaju, a nawet nie ma podstaw do zbierania informacji dotyczących swoich radnych, a zwłaszcza danych wrażliwych odnośnie ich zdrowia, które nie zostały przekazane jej, lecz pracodawcy. Powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo w kwestii możliwości odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wykonującym mandat, skarżąca wskazała, że Rada Gminy może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w jednej sytuacji przewidzianej w przepisie art. 25 ust. 2 u.s.g. We wszystkich innych sytuacjach organ nie może nie udzielić takiej zgody. Skoro celem ww. unormowania jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to Rada Gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, iż do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez organ na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za niezasadne. Zdaniem organu, skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Rada Gminy wytknęła też spółce brak konsekwencji polegający na tym, iż z jednej strony zarzuca jej brak odniesienia się do argumentacji, zawartej we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę i ograniczonej do wskazania podstawy prawnej z K.p., a z drugiej strony kwestionuje uprawnienie organu do badania czy żądania jakichkolwiek dodatkowych informacji poza tymi zawartymi we wniosku pracodawcy. Podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, Rada Gminy zaakcentowała, że art. 25 ust. 2 u.s.g. ma charakter gwarancyjny i wiąże się z obowiązkiem jednoznacznego rozstrzygnięcia oraz ustalenia wszelkich okoliczności warunkujących wniosek pracodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga spółki zasługuje na uwzględnienie. Opisana na wstępie skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle tej regulacji u.s.g., a także wobec podniesionego przez organ w odpowiedzi na skargę w tym zakresie zarzutu, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy przedmiot skargi narusza interes prawny spółki oraz czy mieści się on w zakresie administracji publicznej. Po pierwsze, objęta skargą uchwała godzi w sferę uprawnień skarżącej - spółka jest bowiem pracodawcą, który wystąpił do Rady Gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zaskarżona uchwała stanowi odpowiedź na ten wniosek, co świadczy o jej istotnym wpływie na uprawnienia skarżącej z zakresu prawa pracy. Po drugie, nie budzi wątpliwości, że uchwała podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stanowi o wykonywaniu administracji publicznej przez organ samorządu gminnego. Na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. rada gminy została wyposażona w kompetencje pozwalające na ochronę zatrudnienia radnych, jeżeli przyczyny zwolnienia są związane z wykonywaniem mandatu radnego. Ochrona praw pracowniczych radnych należy do zadań publicznych organu stanowiącego, które realizuje za pomocą form władczych poddanych kontroli sądowoadministracyjnej. Tutejszy Sąd, po przeanalizowaniu treści skargi oraz akt administracyjnych, stwierdza, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 25 ust. 2 u.s.g. W myśl ww. przepisu, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z treści cytowanej regulacji wynika bezsprzecznie skierowany do rady gminy nakaz wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą zamiaru tego rozwiązania jest takie zdarzenie, które nie ma jakiegokolwiek związku ze statusem członka tego organu stanowiącego gminy. Rada gminy może i powinna chronić radnych przed zwolnieniem z pracy, jeżeli jest ono podyktowane ich publiczną działalnością. Innymi słowy, sens ochrony zatrudnienia wynika tylko i wyłącznie z potrzeby eliminowania zachowań dyskryminacyjnych, skierowanych przeciwko radnemu. Ustawodawca zakazuje stawiania przeszkód w zakończeniu stosunku pracy z innych przyczyn niż dotyczące uczestniczenia w pracach rady gminy. Rada gminy, nie wyrażając zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinna wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy pracę (vide wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3015/17- orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, iż Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały z [...] lipca 2023 r. nie podała żadnej przyczyny, która mogłaby - w świetle art. 25 ust. 2 u.s.g. - usprawiedliwiać odmowę wyrażenia zgody na zakończenie stosunku pracy z radnym. Spółka we wniosku z [...] czerwca 2023 r. wyraźnie wskazała, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym jest art. 53 § 1 pkt 1 lit. b K.p. Wedle tego przepisu, pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli niezdolność pracownika do pracy wskutek choroby trwa dłużej niż łączny okres pobierania z tego tytułu wynagrodzenia i zasiłku oraz pobierania świadczenia rehabilitacyjnego przez pierwsze 3 miesiące - gdy pracownik był zatrudniony u danego pracodawcy co najmniej 6 miesięcy lub jeżeli niezdolność do pracy została spowodowana wypadkiem przy pracy albo chorobą zawodową. Bez wątpienia tak określona przyczyna zakończenia stosunku pracy nie ma jakiegokolwiek związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ma rację skarżąca, iż w skierowanym do Rady Gminy wniosku wystarczające było powołanie się na spełnienie dyspozycji ww. przepisu. Spółka nie była uprawniona do objaśniania organowi przyczyn niezawinionej absencji pracownika. Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie zapewnia radnemu nieusuwalności z pracy, którą wykonuje. Organ nie może więc kontrolować zasadności ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę, ale powinien zweryfikować, czy rzeczywista przyczyna zwolnienia (tu: niezawiniona długotrwała niezdolność do wykonywania pracy, o której mowa w art. 53 § 1 pkt 1 lit. b K.p.) nie wiąże się z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł wykazywać przed sądem pracy, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Natomiast nie jest rolą Rady Gminy rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ocena okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy, gdyż oznaczałoby to wkraczanie w kompetencje sądu pracy. Organ powinien tylko ocenić, czy przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy nie są związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego (vide prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 466/23 i przywołane w nim wyroki NSA: z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16; z 26 września 2018 r., sygn. II OSK 2196/17 i z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4632/21). Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, Rada Gminy uwzględni przedstawione powyżej stanowisko prawne. W konsekwencji zaskarżoną uchwałę należało wyeliminować z obrotu prawnego na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w łącznej kwocie 797 zł (na które to koszty składają się: wpis sądowy od skargi - 300 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika spółki - 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł) rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.