II SA/Wa 1616/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę. W dniu [...] czerwca 2010 r. J. W. zwrócił się do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w P. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, na podstawie jakiego aktu wykonawczego organu nadrzędnego Dyrektor WBE w P. przeprowadza waloryzację jego emerytury od 1999 r., zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 1999 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.), a tym samym, że Dyrektor wykonuje w stosunku do niego art. 159 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 1999 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Wnioskodawca zaznaczył, że wydanie zaświadczenia ma nastąpić w trybie art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w P., mając za podstawę art. 219 w związku z art. 217 § 2 i art. 218 kpa, odmówił J. W. wydania zaświadczenia stwierdzającego, na podstawie jakiego aktu wykonawczego organu nadrzędnego przeprowadzana jest waloryzacja emerytury wojskowej wnioskodawcy od 1999 r. w oparciu o art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor WBE w P. wskazał, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, albowiem waloryzacja pobieranej przez wnioskodawcę emerytury wojskowej po dniu 1 stycznia 1999 r. przeprowadzana jest przez wojskowy organ emerytalny zgodnie z art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie przeprowadzania waloryzacji na dzień 1 stycznia 1999 r. Organ wyjaśnił, że jest to jedyna podstawa prawna uprawniająca i zobowiązująca wojskowy organ emerytalny do dokonywania z urzędu podwyższenia przysługującego zainteresowanemu świadczenia. Natomiast – wbrew sugestii zawartej we wniosku – działania wojskowego organu emerytalnego w zakresie waloryzacji świadczeń nie wynikają z żadnego aktu wykonawczego organu nadrzędnego. Dyrektor WBE w P. stwierdził, że J. W. w swym wniosku nie domaga się potwierdzenia określonego stanu prawnego wynikającego z wcześniej wydanej decyzji, lecz żąda potwierdzenia, że wojskowy organ emerytalny wykonuje swoje obowiązki w zakresie waloryzacji przysługującego wnioskodawcy świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych na podstawie nieistniejącego aktu prawnego, we wniosku określonego jako akt wykonawczy organu nadrzędnego. Na powyższe postanowienie J. W. wniósł zażalenie do Ministra Obrony Narodowej, wskazując, że istotnie nie było żadnego normatywnego aktu wykonawczego Ministra Obrony Narodowej, regulującego kwestię waloryzacji jego emerytury od 1999 r., niemniej Dyrektor WBE w P. stwierdza nieprawdę, ponieważ wykonuje w stosunku do niego art. 159 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 1999 r., gdyż przeprowadza waloryzację jego świadczenia emerytalnego zgodnie z art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 1999 r., czyniąc to na podstawie pozanormatywnego aktu wykonawczego, jakim jest pismo Dyrektora Departamentu Ekonomicznego Ministerstwa Obrony Narodowej [...] R. C. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]. Pismo to stanowi komunikat informujący Wojskowe Biuro Emerytalne, na jakich zasadach ma być waloryzowana emerytura zainteresowanego od 1999 r. Drugim takim pismem jest pismo Dyrektora Departamentu Ekonomicznego Ministerstwa Obrony Narodowej [...] R. C. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] (adresowane według rozdzielnika). Zdaniem J. W., Dyrektor Departamentu Ekonomicznego Ministerstwa Obrony Narodowej [...] R. C. skierował tym samym do wszystkich Wojskowych Biur Emerytalnych komunikat, w którym poinformował, że świadczenia emerytalno – rentowe byłych żołnierzy zawodowych podlegają waloryzacji na zasadach przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jest to – w jego opinii – pozaprawna dyspozycja – akt wykonawczy Ministerstwa Obrony Narodowej, wydany dla Wojskowych Biur Emerytalnych, który zmienił jego sytuację prawną od 1999 r., co w zaskarżonym postanowieniu zostało pominięte. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że sposób, w jaki zostało sformułowane żądanie o wydanie zaświadczenia, powoduje, że wniosku zainteresowanego nie można rozpatrzyć pozytywnie. Zaświadczenie bowiem nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji lub innym indywidualnym akcie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie J. W. zarzucił orzekającym w jego sprawie organom naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i § 2 kpa, poprzez odmowne potraktowanie jego wniosku o wydanie zaświadczenia, który – pomimo twierdzeń organu – jest precyzyjny i czytelny. Wnosząc o wydanie zaświadczenia, nie domagał się oceny prawnej, a jedynie potwierdzenia, na podstawie jakiego aktu wykonawczego organu nadrzędnego Dyrektor WBE w P. przeprowadza waloryzację jego emerytury od 1999 r., zgodnie z art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 1999 r., a tym samym, że Dyrektor wykonuje w stosunku do niego art. 159 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 1999 r. W ocenie skarżącego, zmiana sposobu waloryzacji jego świadczenia emerytalnego od 1999 r., zgodnie z art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w brzmieniu nadanym przez art. 159 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest zmianą stanu prawnego w zakresie przysługującego mu świadczenia. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej i Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w P. do przedstawienia Sądowi pism Dyrektora Departamentu Ekonomicznego Ministerstwa Obrony Narodowej [...] R. C. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] i [...], jako dokumentów urzędowych, celem przeprowadzenia z nich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1616/10 wezwał Ministra Obrony Narodowej do uzupełnienia – w terminie 7 dni – akt administracyjnych, poprzez nadesłanie oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii pism Dyrektora Departamentu Ekonomicznego Ministerstwa Obrony Narodowej [...] R. C. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] i [...]. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Minister Obrony Narodowej wyjaśnił, że z dziennika korespondencji wychodzącej z 1999 r. Departamentu Ekonomicznego MON wynika, iż w dniu [...] marca 1999 r. pod nr [...] zarejestrowano pismo "Wg rozdzielnika WBE", które dotyczyło zmniejszenia i zawieszenia wojskowych świadczeń emerytalno – rentowych sędziów i prokuratorów [...], str. [...]. Zgodnie z kategorią archiwalną [...], teczkę zniszczono protokołem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] – poz. [...]. Natomiast pod nr [...] zarejestrowano pismo [...], które adresowane było do Podsekretarza Stanu ds. Społecznych i Parlamentarnych w sprawie stanowisk dla personelu wojskowego w strukturach NATO, przeznaczonych dla Polski. Organ wskazał, że w jego posiadaniu znajduje się jedynie kserokopia tego pisma, którą załączył. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Z kolei w myśl art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przytoczone przepisy wskazują, że zaświadczenie służy urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jeżeli wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa. Zaświadczenie wydaje się także, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Tak więc, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny, dający podstawę tych starań. Istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia, to warunki niezbędne, jakie musi spełnić zainteresowany, by móc otrzymać stosowne zaświadczenie, przy czym warunki te mają podstawowe znaczenie wówczas, gdy organ administracji publicznej w ogóle może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Innymi słowy, warunki te mają znaczenie prawne w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdy – obiektywnie rzecz ujmując – organ administracji publicznej jest władny zaświadczyć to, o co wnosi osoba zainteresowana. W doktrynie trafnie przyjmuje się, że nie jest to zbytek formalizmu, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą bowiem wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. H. Beck Warszawa 2006, str. 818). Oznacza to, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykaże swego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści, bądź gdy nie istnieje taki przepis prawa, który wymagałby uzyskania stosownego zaświadczenia, organ administracji publicznej winien podjąć postanowienie odmowne. Jeżeli natomiast osoba zainteresowana domaga się potwierdzenia okoliczności faktycznych lub prawnych, według treści zawartych we wniosku, które w trybie zaświadczenia w ogóle potwierdzone być nie mogą, w takim przypadku organ administracji publicznej nie może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Wówczas – nawet bez potrzeby badania interesu prawnego lub przepisu prawa – organ administracji publicznej, w formie postanowienia, odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści. W sprawie niniejszej J. W., kwestionując sposób waloryzacji swego świadczenia emerytalnego, domaga się, by Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w P. zaświadczył mu, że istnieje akt wykonawczy organu nadrzędnego, na podstawie którego Dyrektor WBE w P. przeprowadza waloryzację jego emerytury od 1999 r., zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 1999 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.), a tym samym, że Dyrektor wykonuje w stosunku do niego art. 159 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 1999 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Skarżący twierdzi bowiem, że waloryzacja jego emerytury wojskowej od dnia 1 stycznia 1999 r. odbywa się na podstawie pism Dyrektora Departamentu Ekonomicznego Ministerstwa Obrony Narodowej [...] R. C. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] i [...], które to pisma – w ocenie skarżącego – stanowią pozaprawną dyspozycję – akt wykonawczy Ministerstwa Obrony Narodowej. J. W. przyznaje w zażaleniu do Ministra Obrony Narodowej, iż wie, że nie ma aktu wykonawczego, który regulowałby kwestie związane z waloryzacją jego świadczenia emerytalnego. Tym bardziej więc zdumiewa fakt, że przywołane wyżej pisma Dyrektora Departamentu Ekonomicznego Ministerstwa Obrony Narodowej skarżący traktuje jak akt wykonawczy i – co więcej – żąda od wojskowego organu emerytalnego, by ten – w drodze zaświadczenia – potwierdził, że pisma te w istocie stanowią akt wykonawczy, na podstawie którego od roku 1999 dokonywana jest waloryzacja jego świadczenia emerytalnego. Bez względu na treść tych pism, nie mają one waloru aktu wykonawczego. Pisma informacyjne organu, choćby zawierały wytyczne w zakresie stosowania obowiązującego prawa w indywidualnych sprawach, nie mają przymiotu aktu wykonawczego. Zatem w takiej sytuacji nie jest w ogóle możliwe spełnienie zawartego we wniosku żądania o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że istnieje akt wykonawczy organu nadrzędnego, na podstawie którego wojskowy organ emerytalny dokonuje waloryzacji świadczenia emerytalnego skarżącego od 1999 r. Dyrektor WBE w P. prawidłowo uznał, że J. W. w swym wniosku nie domaga się potwierdzenia określonego stanu prawnego wynikającego z wydanej wcześniej decyzji, lecz żąda potwierdzenia, że wojskowy organ emerytalny wykonuje swoje obowiązki w zakresie waloryzacji przysługującego wnioskodawcy świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych na podstawie nieistniejącego aktu prawnego, we wniosku określonego jako akt wykonawczy organu nadrzędnego. Jeśli skarżący nie zgadza się ze sposobem waloryzacji jego emerytury od 1999 r., to z pewnością tryb zaświadczeniowy nie jest trybem właściwym do dochodzenia roszczeń w tym zakresie. Również powoływany w skardze do Sądu tryb dostępu do informacji publicznej nie jest środkiem służącym kwestionowaniu rozstrzygnięć podjętych w indywidualnych sprawach wnioskodawcy i – co równie ważne – tryb ten nie może być utożsamiany z trybem wydawania zaświadczeń. Są to bowiem dwa niezależne od siebie tryby, służące zasadniczo odmiennym celom. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.