II SA/Wa 1617/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Joanna Kube, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie podwyższenia dodatku funkcyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania W. B. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w sprawie podwyższenia dodatku funkcyjnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż Komendant Wojewódzki Policji w B. rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art. 104 ust. 2 w związku z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 15 maja 2009 r. podwyższył na stałe mł. insp. W. B. - pozostającemu wówczas w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. - dodatek funkcyjny o kwotę 800 zł do kwoty 2.500 zł. Przedmiotowy rozkaz personalny doręczono stronie w dniu 11 maja 2009 r. Od powyższej decyzji W. B. złożył w ustawowym terminie odwołanie do Komendanta Głównego Policji, w którym zakwestionował wysokości kwoty podwyższenia dodatku funkcyjnego. W uzasadnieniu, odwołujący się funkcjonariusz, powołał się na swoje dokonania zawodowe i kwalifikacje oraz wyraził rozgoryczenie z powodu zbyt niskiej jego zdaniem podwyżki. Stwierdził, że zgodnie z ustną umową zawartą z Komendantem Wojewódzkim Policji w B. przyznana podwyżka dodatku funkcyjnego powinna wynosić nie osiemset, lecz tysiąc złotych. Rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Natomiast w myśl art. 104 ust. 2 powołanej ustawy policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Stosownie do § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia, wysokość dodatku funkcyjnego uzależnia się od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można podwyższać na stałe lub na czas określony, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Zdaniem organu odwoławczego, analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek funkcyjny może być przyznany i podwyższany jedynie policjantowi. Tymczasem W. B., zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2009 r., utrzymanym w mocy rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r., został zwolniony ze służby w Policji z dniem 5 czerwca 2009 roku. Tym samym prowadzenie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej określającej wysokość dodatku funkcyjnego W. B., w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 978/05). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż wobec W. B. nie może mieć aktualnie zastosowania przepis, który znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do policjantów. Innymi słowy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji wskazał także, iż art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego stwarza zatem obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Komendant wskazując na art. 139 k.p.a. (reformationis in peius) podniósł, iż organ odwoławczy nie może w treści swojej decyzji dokonywać takich zmian, które kształtowałyby sytuację prawną odwołującej się strony w sposób mniej korzystny, niż uczyniła to decyzja organu I instancji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozkazu personalnego pozbawiłoby bowiem odwołującego się przyznanej podwyżki dodatku funkcyjnego, co niewątpliwie byłoby niekorzystne dla skarżącego. Organ II instancji nie znalazł także podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Tym samym Komendant Główny Policji, nie będąc w dacie orzekania uprawnionym do dokonania zmiany kwoty podwyżki dodatku funkcyjnego przyznanej W. B., był zobligowany do pozostawienia w obrocie prawnym zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2009 r. W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. umarzającą postępowanie odwoławcze, w której wystąpił o stwierdzenie wydania decyzji Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm prawnych w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż nie zgadza się ze sposobem zakończenia postępowania odwoławczego, albowiem Komendant Główny Policji poza oceną organu pozostawił meritum sprawy. Organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na skutek nierespektowania przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Skarżący podkreślił, iż jego odwołanie zostało przesłane do Komendanta Głównego Policji w dniu 19 maja 2009 r. a zwolniony ze służby w Policji został w dniu 5 czerwca 2009 r. Odliczając czas na doręczenie korespondencji, Komendant Główny Policji miał dwa tygodnie, aby uznać stanowisko strony i zgodnie z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. uchylić zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Natomiast decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana w dniu [...] sierpnia 2009 r., tj. trzy miesiące od momentu sporządzenia i przesłania odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2009 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał m.in., iż przewlekłość postępowania odwoławczego nie stanowi istotnego uchybienia procesowego, albowiem nie miało to wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony został pogląd, iż postępowanie odwoławcze może być umorzone jako bezprzedmiotowe, gdy strona cofnie odwołanie lub gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W pierwszym przypadku odwołujący jest dysponentem wniesionego środka zaskarżenia i oczywistym jest, iż cofnięcie odwołania uniemożliwia organowi II instancji wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do drugiej sytuacji należy powołać uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (publik. ONSA 1999, nr 4, poz. 119), w której zawarty został pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez Komendanta Głównego Policji, iż skarżący w dacie orzekania przez organ odwoławczy utracił status funkcjonariusza Policji wskutek zwolnienia ze służby w Policji. Natomiast podwyższenia dodatku funkcyjnego można dokonać jedynie funkcjonariuszowi Policji. Zatem postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Powyższy pogląd jest błędny, albowiem utrata przez skarżącego statusu funkcjonariusza nie powoduje, iż przestaje on być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oczywiście posiada on interes prawny w żądaniu przyznania i wypłacenia dodatku funkcyjnego za okres od dnia ustalonego w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. tj. od 15 maja 2009 r. do dnia rozwiązania stosunku służbowego - 5 czerwca 2009 r. Trzeba także zwrócić uwagę na przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zatem były funkcjonariusz, już po rozwiązaniu stosunku służbowego, ma prawo zgłaszać organowi swoje roszczenia natury pieniężnej, a organ jest obowiązany wypowiedzieć się w wymaganej procesowo formie, co do zasadności żądania strony. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji przyznającej świadczenie pieniężne przysługujące w okresie pełnienia służby, pomimo rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego, nie kształtuje sytuacji prawnej strony na przyszłość (od dnia wydania decyzji w II instancji), lecz reguluje sytuację prawną do zakończenia służby. W tym stanie rzeczy trudno dopatrzyć się bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, skoro nie ma przeszkód natury podmiotowej w ponownym rozpoznaniu sprawy skarżącego. Z omówionych powodów zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za wadliwe, albowiem narusza ono przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie. W ponownym postępowaniu Komendant Główny Policji rozpatrzy odwołanie W. B. i rozstrzygnie o istocie sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.