II SA/Wa 1619/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi małoletnich M.J. i O. J. reprezentowanych przez opiekuna prawnego S. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...]sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił małoletnim M.J. i O.J.przyznania renty specjalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Organ wyjaśnił, że przyznanie (lub odmowa przyznania) emerytury lub renty na podstawie tego upoważnienia ma charakter uznaniowy. Wskazał także, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa wnioskodawcy, choć brana jest pod uwagę, jednak nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. Prezes Rady Ministrów podał, że o przyznanie renty specjalnej w imieniu małoletnich zwrócił się ich dziadek S.G. Organ wyjaśnił, że S.G. i jego żona K. G., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2011 r., stanowią rodzinę zastępczą dla małoletnich wnuków i są ich prawnymi opiekunami. Organ podał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż chłopcy są sierotami zupełnymi. Najpierw, w 2009 r. miało miejsce samobójstwo ich ojca, a następnie w 2011 r. zamordowana została ich matka. Sprawca zbrodni wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. został skazany na karę 25 lat pozbawienia wolności. Następnie Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r. zasądził od niego na rzecz małoletnich M. i O.J. kwoty po 200 tys. zł. Egzekucja tych kwot jest jednak niemożliwa i nieskuteczna. Z uwagi na śmierć sprawcy w więzieniu w czerwcu 2017 r. postępowanie egzekucyjne uległo umorzeniu z mocy prawa. Dalej organ wskazał, że S. G. wniosek o przyznanie renty specjalnej dla jego wnuków argumentował nadzwyczajnym zdarzeniem, jakim jest - w jego odczuciu - zabójstwo matki chłopców i brak możliwości wyegzekwowania zasądzonej przez Sąd Okręgowy w [...] kwoty od sprawcy tego czynu. Ponadto Prezes Rady Ministrów podał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S.przekazał, że M. (14 lat) uczy się w Zespole Szkół [...] a O. (10 lat) w Szkole Podstawowej w S. M. ma zdiagnozowane upośledzenie umysłowe oraz choruje na astmę oskrzelową i alergię. Państwo G. są w wieku emerytalnym. Rodzina zajmuje 3-pokojowy lokal w nowym budownictwie (53,43 m2). Źródłem utrzymania rodziny jest: emerytura S. G. - 3600 zł, świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej - 1848,20 zł, dodatek wychowawczy - 1000 zł, zasiłek pielęgnacyjny przyznany na M. - 153 zł. Zatem łączny dochód rodziny to 6601,20 zł, a po odliczeniu wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania i leczeniem wnuka do dyspozycji pozostaje kwota 5485,20 zł. W ocenie organu całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania M. i O. J. rent specjalnych. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał i nie udokumentował żadnych zasług ich rodziców dla kraju i dla społeczeństwa. Natomiast podnoszone zdarzenie losowe, zdaniem organu, pomimo zrozumienia tragedii jakiej doświadczyła cała rodzina, nie posiada wymaganego w postępowaniach o świadczenia specjalne elementu wyjątkowości i nie może zostać zakwalifikowane do zdarzeń nadzwyczajnych. Materia ta stanowiła przesłankę do wytoczenia powództwa odszkodowawczego na drodze cywilnej, natomiast świadczenia specjalne nie stanowią alternatywy dla braku możliwości wyegzekwowania zasądzonych kwot. Świadczenia specjalne nie stanowią bowiem odszkodowania, zadośćuczynienia, czy też rekompensaty za doznane krzywdy, cierpienia i represje. Prezes Rady Ministrów podniósł, że wskazywana przez wnioskodawcę sytuacja materialna i zdrowotna, bez wykazania przesłanek uzasadniających uznanie sytuacji chłopców za szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu, nie daje podstawy do przyznania im rent specjalnych. Świadczenia specjalne nie mają bowiem charakteru socjalnego, a ich przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Ponadto organ podał, że Prezes Rady Ministrów z uwagi na swoją ustrojową i systemową funkcję w konstytucyjnym systemie organów państwa nie jest predestynowany ani uprawniony do przyznawania świadczeń osobom znajdującym się w trudnym położeniu. Nie ma do tego ani podstaw, ani instrumentów, a zabezpieczanie potrzeb socjalno-bytowych osób znajdujących się w trudnych sytuacjach pozostaje w gestii instytucjonalnej pomocy społecznej. S. G. działając w imieniu małoletnich M.J. i O.J. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej "K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek nieustalenia przez organ informacji o aktywności zawodowej matki małoletnich M.J. oraz O.J., a także informacji o ojcu dzieci, w sytuacji nieposiadania wystarczających informacji w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2018 poz. 1270 t. j. z późń. zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że świadczenie specjalne nie może być przyznane skarżącym jako nieznajdującym się w sytuacji wyjątkowej, pomimo zajścia nadzwyczajnych okoliczności ich dotyczących. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie sposób, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, zrozumieć, dlaczego małoletni skarżący nie zostali uznani przez organ za wyjątkowo skrzywdzonych przez los. O ile nawet, są to przesłanki ocenne, to obiektywne kryteria sądu nad sytuacją małoletnich nie pozwalają traktować ich sytuacji jako zwyczajnej, typowej, codziennej. Nie tylko w wyjątkowo traumatyczny sposób dla małych chłopców stracili ojca, który popełnił samobójstwo, lecz następnie, w krótkim odstępie czasu, matkę, która została brutalnie zamordowana. Małoletnie dzieci zostały zatem wyjątkowo drastycznie pozbawione na wczesnym etapie rozwoju obojga rodziców, co niewątpliwie odbije się dotkliwe nie tylko na ich zdrowiu psychicznym oraz kształtowaniu relacji w przyszłości, lecz także obecnej sytuacji, w której pozbawieni tak ważnego wsparcia, będą znacznie bardziej narażeni na negatywne bodźce ze strony środowiska. W konsekwencji może to mieć dalekosiężne, trudne do przewidzenia, skutki dla przyszłości całej grupy społecznej, wewnątrz której będą funkcjonować. Przyznana renta socjalna pomogłaby zapewnić małoletnim odpowiednie wsparcie terapeutyczno -psychologiczne, a także środki na uprawienie sportów służących odreagowaniu negatywnych emocji, niezależnie od zapewnienia środków na podratowanie zdrowia w związku z pojawiającymi się upośledzeniem umysłowym małoletniego M., stwierdzoną u niego astmą oskrzelową oraz alergią. Ponadto podniósł, że kwota dochodów rodziny nie ma charakteru stałego i uzależniona jest od życia opiekuna. Wskazał też, że małoletni nie mają możliwości wyegzekwowania należnego na ich rzeczy od niewypłacalnego zabójcy matki, zadośćuczynienia, a zatem wyrządzona im olbrzymia krzywda, dotychczas nie została w jakikolwiek sposób zrekompensowana. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie a wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z ze zm.), dalej "k.p.a." Prezes Rady Ministrów nie naruszył w tej sprawie także przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1383, z ze zm.), dalej "ustawa o emeryturach i rentach z FUS". Zgodnie z treścią tego przepisu Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, że unormowanie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyjątkowy, mający za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia m.in. społecznego, artystycznego, politycznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznania świadczenia. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela (v. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608). Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania przedmiotowego świadczenia. Prezentowaną wykładnię potwierdza uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (OTK – A 2006/9/123), w którym Trybunał stwierdził, iż dla przyznania świadczenia specjalnego, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych oraz jego złej sytuacji materialnej. Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 2051/11). Sąd stwierdza, że w sprawie tej organ dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a), który został następnie wszechstronnie rozważony (art. 80 k.p.a.). Zarzuty skargi, co do niezrealizowania w tym zakresie wymogów ustawowych nie są trafne. Potwierdza to uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które nie pozostawia wątpliwości, z jakich przyczyn organ nie rozpatrzył pozytywnie wniosku o przyznanie małoletnim M. i O. J. świadczeń specjalnych (art. 107 § 3 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy Sąd nie miał podstaw do podważenia stanowiska organu, że podniesiona przez wnioskodawcę okoliczność samobójstwa ojca dzieci w 2009 r., a następnie w 2011 zamordowanie ich matki nie stanowi podstawy do przyznania świadczeń specjalnych dla małoletnich dzieci. Jak wskazano już wyżej, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r. o sygn. akt P 38/05 wskazał, że w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Wnioskodawca nie wykazał i nie udokumentował żadnych zasług rodziców małoletnich dzieci dla kraju i społeczeństwa. Z materiału sprawy nie wynika też by małoletni uprawnieni byli do renty rodzinnej po zmarłych rodzicach, co świadczy o braku ich aktywności zawodowej. Jak już wyżej wskazano, wydając decyzję na podstawie art. 82 ust. 1 ww. ustawy, Prezes Rady Ministrów kieruje się uznaniem administracyjnym. Ocena, czy w sprawie zaistniał "szczególne uzasadniany przypadek" do przyznania świadczenia specjalnego, należy do organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać należytej analizie, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem, w tym zasług w określonej aktywności zawodowej. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Stąd prawidłowo przyjął organ, że taka aktywność nie została wykazana. Prezes Rady Ministrów miał prawo dokonać własnej oceny wskazanych we wniosku zdarzeń pod względem uznania ich za szczególne zdarzenia losowe lub nadzwyczajne. Ocenę taką organ dokonał, nie uznając okoliczności wskazanych przez skarżącego za sytuację nadzwyczajną i szczególne zdarzenie losowe. Brak bowiem związku pomiędzy śmiercią rodziców a jakimś nadzwyczajnym zdarzeniem losowym – nadzwyczajną katastrofą, zdarzeniem na znaczną skalę, spowodowanym siłami natury. Z tych względów nie można zaskarżonej decyzji zarzucić przekroczenia przez organ zasad uznania administracyjnego, czy też niewłaściwej oceny danego przypadku pod kątem nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Trafnie też organ stwierdził, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, zadośćuczynienia czy rekompensaty za doznane krzywdy czy cierpienia. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ nie kwestionował niezwykle trudnej sytuacji pozostałej po zmarłych rodziny w tym małoletnich synów, zarówno psychicznej, zdrowotnej jaki i materialnej. Świadczenie specjalne nie ma jednakże charakteru świadczenia socjalnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że sąd administracyjny nie dokonuje oceny zaskarżonej decyzji uznaniowej z punktu widzenia jej słuszności i celowości, a jedynie pod kątem jej zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.