II SA/Wa 1620/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Służby O. P. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Służby Ochrony Państwa (organ/Komendant SOP) decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. (skarżący) od decyzji Komendanta Służby Ochrony Państwa (organ I instancji) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący na podstawie art. 180 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 138; ustawa o SOP) złożył wniosek o przyznanie, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa. Jednocześnie przedłożył m.in. decyzję nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. Komendanta Miejskiego Policji w [...] o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów.  Organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wskazał, że zgodnie z zapisem § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 111) "Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu...". Podniósł, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza jest należnością pieniężną o charakterze jednorazowym. Powołując się na przepis art. 181 ust. 1 ustawy o SOP wskazał, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 180 ustawy o SOP". Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i wniósł o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. Komendant SOP decyzją z dnia [...] maja 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie z zakresu uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy służb mundurowych, panuje ugruntowany oraz jednolity pogląd, iż formy zastępcze prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przysługują mu tylko wtedy, jeżeli jednocześnie spełnia warunki do przydziału tegoż lokalu w naturze. Zdaniem organu powołującego się na stanowisko doktryny, gdy zachodzą negatywne przesłanki do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, to nie można również przyznać funkcjonariuszowi surogatów tegoż uprawnienia. Podniósł, że skoro na gruncie ustawy o SOP, funkcjonariuszowi nie można przydzielić lokalu mieszkalnego z powodu uprzedniego skorzystania z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (art. 181 pkt 1 ustawa o SOP), to niedopuszczalne jest również przyznanie mu świadczenia zastępczego - uregulowanego w art. 180 ust. 1 ustawy o SOP. Wskazał, że zgodnie z aktem wykonawczym do ustawy o SOP w tej materii, tj. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa, rzeczoną pomoc finansową przyznaje się jednorazowo (§ 2). Zdaniem organu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jaką skarżący otrzymał na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.), jest identyczna w swej formie i treści jak ta, o którą aktualnie ubiega się w SOP. Nie może jej zatem otrzymać powtórnie, ponieważ przyznanie funkcjonariuszowi tegoż świadczenia dwukrotnie stanowiłoby oczywiste nadużycie prawa oraz stałoby w sprzeczności z jej charakterem (zasada jednorazowości). W ocenie organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby w niniejszej sprawie możliwe było zastosowanie - na zasadzie analogii - przepisu zawartego w art. 184 ust. 1 ustawy o SOP, który stanowi, że: "Funkcjonariuszowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby zajmuje lokal mieszkalny przydzielony decyzją administracyjną lub posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy uzyskany w związku z przyznaną pomocą finansową, może być przydzielony lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli zwolni wcześniej przydzielony lokal mieszkalny lub zwróci przyznaną pomoc finansową". Wskazał, że regulacja ta, po pierwsze przewiduje postępowanie wobec funkcjonariuszy w wyjątkowej, ściśle określonej sytuacji (przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości przy jednoczesnym uprzednim zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych w poprzedniej miejscowości), a także w ściśle określony sposób, tj. jedynie poprzez możliwość przydziału lokalu mieszkalnego w naturze w nowym miejscu. Po drugie, ewentualna realizacja powyższego uprawnienia odbywa się w toku innej procedury i w oparciu o inne przepisy wykonawcze niż przyznawanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, a mianowicie na podstawie wniosku funkcjonariusza o przydział lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby w trybie i na warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 września 2018 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa przeniesionemu do służby w innej miejscowości (Dz.U. z 2018 r. poz. 1823). Jego zdaniem postępowanie administracyjne, może zostać zainicjowane i toczyć się wyłącznie na wniosek strony i to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego w swoim wniosku i to treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany, o tym zaś jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje tylko strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu funkcjonariusz będący stroną, w całym jego przebiegu konsekwentnie wnioskował i domagał się przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu na podstawie art. 180 ust. 1 ustawy o SOP, to Komendant SOP nie mógł rozpoznać jego sprawy w oparciu o procedurę traktującą o przydziale lokalu dla przeniesionych funkcjonariuszy, wywodzoną z art. 184 ust. 1 ustawy o SOP. Jego zdaniem okoliczności tej nie zmienia fakt, iż skarżący w końcowej fazie postępowania deklarował zwrot pomocy uzyskanej w Policji. Wskazał, że kwestia czy skarżącemu przysługiwałyby uprawnienia przewidziane w art. 184 ustawy o SOP - przydział lokalu mieszkalnego (ust. 1) bądź tymczasowej kwatery (ust. 4) - mogłaby być ostatecznie rozstrzygnięta w toku odrębnego postępowania i po rozpoznaniu całokształtu okoliczności faktycznych, o ile skarżący zdecydowałby się takowe postępowanie zainicjować. Biorąc to pod uwagę organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący uznając, że decyzja nie jest trafna. Zarzucił błędną interpretację przepisów prawa materialnego. Podniósł, że celem przepisów art. 178-185 ustawy o SOP. było zapewnienie funkcjonariuszom Służby Ochrony Państwa możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Jego zdaniem prawo do lokalu mieszkalnego (odpowiednio prawo do pomocy finansowej) wiąże się z dyspozycyjnością jako niezbędnym elementem stosunku służbowego. Przyznanie lokalu nie jest swego rodzaju "premią" lub "przywilejem" za służbę, ale ma zapewnić, aby funkcjonariusz był zawsze gotowy do wykonania zadań służbowych oraz jak najszybciej stawił się do służby np. w trybie alarmowym. Podniósł, że takie rozwiązanie powoduje, że nie można przepisów rozdziału 8 interpretować w oderwaniu do celu jakiemu służą. Uznał, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by osoby pozostające w służbie miały możliwość zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wskazał, że przed przeniesieniem do Służby Ochrony Państwa pełnił służbę w Policji. Na podstawie przepisów ustawy o Policji oraz decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. przyznano mu pomoc finansową na zakup mieszkania w Ś.. Przy przeniesieniu do Służby Ochrony Państwa zmianie uległo miejsce pełnienia Służby, co w jego ocenie powoduje, iż w sprawie powinien odpowiednie zastosowanie znaleźć przepis art. 184 ust. 1 ustawy o SOP, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby zajmuje lokal mieszkalny przydzielony decyzją administracyjną lub posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy uzyskany w związku z przyznaną pomocą finansową, może być przydzielony lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli zwolni wcześniej przydzielony lokal mieszkalny lub zwróci przyznaną pomoc finansową. Jego zdaniem organ nieprawidłowo wskazał na brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 184 ust. 1 ustawy o SOP. Wskazał, że wyraźnie oświadczył o zamiarze zwrotu pomocy finansowej, przyznanej przed przeniesieniem się do Służby Ochrony Państwa. Uznał, że organ, na podstawie § 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 września 2018 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa przeniesionemu do służby w innej miejscowości winien wydać decyzję o zwrocie uzyskanej uprzednio pomocy finansowej, tak by nie zachodziła negatywna przesłanka przyznania prawa. Jego zdaniem po zwrocie otrzymanych środków finansowych, jego sytuacja byłaby analogiczna z sytuacją osób, które pomocy finansowej jeszcze nie otrzymały. Uznał, że przyznania pomocy finansowej nie wyklucza okoliczność, że zgodnie z przepisem art. 184 ust. 1 ustawy o SOP, przenoszącemu się funkcjonariuszowi można przydzielić lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby. Również w tym przypadku odpowiednie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 180 ust. 1 ustawy o SOP, umożliwiający przyznanie pomocy finansowej funkcjonariuszowi, któremu nie przydzielono lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko prezentowane w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2019 r., w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zgodnie z art. 70 ust 1 ustawy funkcjonariusz m.in. Policji może być na własną prośbę przeniesiony do służby w SOP. Na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 70 ust 6 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 13 grudnia 2018 r. rozporządzenie w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa, w którym określił szczegółowy sposób i tryb prowadzenia postępowania w stosunku do funkcjonariuszy występujących o przeniesienie, kwalifikacje predestynujące do służby w SOP oraz sposób określania równorzędności okresów służby i stażu, należności oraz uzyskanych w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych kwalifikacji zawodowych z obowiązującymi w SOP. Skarżący jako funkcjonariusz Policji na własną prośbę został przeniesiony do służby w SOP w trybie art. 70 ustawy o SOP. Wobec tego służba w poprzedniej formacji jest więc traktowana na równi ze służbą w SOP i z zachowaniem ciągłości (art. 70 ust. 4 ustawy o SOP). Skarżący, służąc w Policji skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161, z późn. Zm.), która jest tożsama (identyczna w formie i treści) z pomocą przewidzianą w art. 180 ust. 1 ustawy o SOP. W tym stanie rzeczy, wobec skarżącego ma zastosowanie art. 181 pkt 1 ustawy o SOP oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 1223). Pomocniczo sytuację skarżącego reguluje również § 13 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 111). Za prawidłowością przyjętego przez organ stanowiska przemawia także jednorodny (co do zasady) charakter pomocy finansowej na cele mieszkaniowe polegający na tym, że w niewojskowych służbach mundurowych świadczenie to jest identyczne co do nazwy, zasad udzielania, podmiotów uprawnionych (funkcjonariuszy pozostających w stosunku administracyjno-prawnym), a nawet kryteriów przyznawania. Oznacza to, że przyznanie pomocy finansowej w jednej z formacji, stanowi negatywną przesłankę do przyznania tego świadczenia w innej formacji, która tożsame - co do nazwy, a przede wszystkim celu - świadczenie przewiduje. W świetle zaś przywołanych regulacji, Komendant SOP nie mógł przyznać skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Nadto nietrafny jest pogląd skarżącego, że można było wobec niego zastosować art. 184 ust. 1 ustawy o SOP. Jego zdaniem zastosowanie takie miałoby się odbyć na zasadzie per analogiom w ten sposób, że przy rozpoznawaniu zasadności świadczenia określonego w art. 180 ust. 1 (pomoc finansowa) organ winien był nakazać zwrócić uprzednio przyznaną pomoc finansową. Przywołane powyżej regulacje traktują o dwóch różnych instytucjach – pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 180 ustawy o SOP) oraz możliwości przydziału lokalu mieszkalnego w naturze w nowym miejscu, na skutek przeniesienia służbowego (art. 184 ustawy o SOP). Nadto, realizacja tych uprawnień odbywa się w toku odrębnych procedur i w oparciu o inne przepisy wykonawcze (dwa różne rozporządzenia MSWiA). Należy zauważyć, że ich przyznanie musi być poprzedzone wnioskiem funkcjonariusza i niedopuszczalne jest prowadzenie w tym przedmiocie postępowań administracyjnych z urzędu. W ocenie Sądu, organ prawidłowo wykazał, że skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, precyzyjnie zakreślił przedmiot postępowania administracyjnego, które zainicjował. Następnie w całym przebiegu tegoż postępowania konsekwentnie utrzymywał żądanie udzielenia rzeczonej pomocy, wiążąc tym samym organ zakresem rozpoznania swojej sprawy. Wobec tego w tych okolicznościach Komendant SOP nie mógł rozpatrzyć wniosku skarżącego częściowo w oparciu o procedurę traktującą o przyznawaniu przedmiotowej pomocy finansowej, a częściowo dotyczącej przydziału lokalu dla przeniesionych funkcjonariuszy (wywodzoną z art. 184 ustawy o SOP), niejako "mieszając" oba tryby i to wedle własnego, w pełni dowolnego uznania. Organ administracji publicznej - w tego rodzaju sprawie - nie był bowiem uprawniony do swobodnej interpretacji żądań strony. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ oparł się na materiale prawidłowo zebranym, dokonał jego wszechstronnej oceny i wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.