II SA/Wa 1623/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz, , Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]lutego 2011 nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. D. (ur. [...] lutego 1956 r.) z dnia [...] maja 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 53 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 22 lata, 9 miesięcy i [...] dni w Polsce oraz w W., zaś w latach 1992 – 1994, 1994 – 1996 i 2000 – 2006 wystąpiły przerwy w odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe, a w 10–leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenie w trybie zwykłym, posiada udokumentowany okres ubezpieczenia w Polsce i w W. wynoszący 3 lata i 3 miesiące. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania spornego świadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy R. D. podniósł, że w powyższej decyzji w porównaniu z decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności występują rozbieżności, bowiem w tej ostatniej decyzji zaliczono mu w ostatnim dziesięcioleciu 3 lata, 6 miesięcy i [...] dni okresów składkowych, zaś przerwy w świadczeniu przez niego pracy mają swoje źródło w zdarzeniach rodzinnych, losowych, zmianach miejsca zamieszkania, bezrobociu, braku odpowiednich kwalifikacji, stanie zdrowia, niechęci pracodawców do zatrudniania starszych osób, jak również w częstym przebywaniu na zwolnieniu lekarskim. Ponadto choruje on na chorobę [...], a jego żona jest osobą niepełnosprawną i brakuje mu środków na życie oraz posiada niespłacony kredyt. Ponieważ żona otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł netto, to po opłaceniu niezbędnych świadczeń i wykupieniu leków, pozostaje im na życie tylko 300 zł. Zatem nie ma on niezbędnych środków utrzymania. Niezależnie od powyższego wskazał, że pracował w warunkach szkodliwych "odpowiednią ilość lat", a także w gospodarstwie rodziców. Stąd też cały okres ubezpieczenia wynosi 24 lata, 11 miesięcy i [...] dni (tak, jak opisano w decyzji o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy) oraz dodatkowo 4 lata pracy w rolnictwie, czyli łącznie prawie 29 lat. Niezależnie od powyższego organ gromadził jego dokumentację bardzo opieszale, zaś na decyzję musiał oczekiwać ponad 3 miesiące. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – stwierdził, że podany w zaskarżonej decyzji staż pracy jest prawidłowy i pomylono się w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., a orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalono u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2010 r., a z kolei orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalono jego całkowitą niezdolność do pracy do sierpnia 2011 r. Ponadto bezrobocie samo w sobie nie jest okolicznością szczególną, zaś zmiana miejsca zamieszkania nie może być uwzględniana jako przeszkoda uniemożliwiająca wypracowanie odpowiedniego stażu, a z kolei wcześniejsze ewentualne choroby nie są równoznaczne z niezdolnością do pracy. Natomiast prowadzenie gospodarstwa rolnego w okresie od [...] lutego 1972 r. do [...] sierpnia 1976 r. nie może być uwzględnione, bowiem zgodnie z treścią art. 10 ustawy okresy ubezpieczenia rolników, za które opłacono składki uwzględnia się przy ustalaniu prawa do renty z tytułu niezdolności wówczas, gdy okresy składkowe i nieskładkowe są krótsze od wymaganego do przyznania renty, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia tego okresu. Natomiast okres pracy w gospodarstwie rolnym wykracza poza oceniane 10-lecie przed powstaniem niezdolności do pracy. Niezależnie od powyższego posiada on niezbędne środki utrzymania, bowiem wysokość najniższej emerytury od dnia 1 marca 2010 r. wynosi 729,76 zł miesięcznie, zaś żona skarżącego, z którą mieszka, pobiera emeryturę w wysokości [...] zł miesięcznie i tym samym przekracza wysokość najniższej emerytury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. D. podniósł wskazaną już wyżej niezgodność obliczonego stażu ubezpieczenia, a ponadto poinformował o przesłaniu do organu dokumentacji potwierdzającej zatrudnienie w okresie od [...] września 1997 r. do [...] października 1997 r. i powołał się na swoją chorobę. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia organowi nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają bowiem cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie 1.) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2.) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3.) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4.) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić występowanie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Innymi słowy mówiąc, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej zaś sprawie R. D. niewątpliwie znajduje się w ciężkiej sytuacji osobistej i materialnej, jednakże organ – w ocenie Sądu – prawidłowo ustalił, stosując w sposób należyty wskazane powyżej reguły postępowania, że skarżący nie spełnił dwóch przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze bowiem nie wykazał, aby nie posiadał niezbędnych środków utrzymania. W tym miejscu stwierdzić należy, że wprawdzie ustawa nie definiuje pojęcia niezbędnych środków utrzymania, jednakże zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury, po pierwsze owa niezbędność nie może być utożsamiana z niewystarczalnością środków utrzymania, a po drugie brak niezbędnych środków utrzymania należy oceniać przez pryzmat i w odniesieniu do minimalnej emerytury. Ta zaś, zgodnie z pkt 1 lit. a) Komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. Nr 10, poz. 110), wynosi od 1 marca 2010 r. 706,29 zł miesięcznie brutto. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie średnie miesięczne wynagrodzenie w rodzinie skarżącego wynosi (emerytura żony) [...] zł brutto, zatem na jednego członka w rodzinie przypadała kwota [...] zł brutto. Reasumując, ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie powoływanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów w porównaniu do najniżej emerytury, jest najbardziej obiektywna. Natomiast – zdaniem Sądu – obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się, jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi i nie do końca przewidzianymi życiowo, potrzebami. Tak, jak ma to niewątpliwie miejsce w rodzinie skarżącego. Kolejną przesłanką, której skarżący nie spełnił aby można mu było przyznać świadczenie w drodze wyjątku jest zbyt krótki – w ocenie Sądu – i nie adekwatny do 53 lat życia skarżącego, okres udowodnionych okresów składkowych i nieskładkowych wynoszący 22 lata, 9 miesięcy i [...] dni. Rację należy przyznać skarżącemu, że rzeczą niedopuszczalną jest podawanie dwóch różnych rozliczeń tego okresu, jednakże w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił swoją pomyłkę. Ponadto prawidłowo podał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego w okresie od [...] lutego 1972 r. do [...] sierpnia 1976 r. nie może być uwzględnione, bowiem zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy okresy ubezpieczenia rolników, za które opłacono składki uwzględnia się przy ustalaniu prawa do renty z tytułu niezdolności wówczas, gdy okresy składkowe i nieskładkowe są krótsze od wymaganego do przyznania renty, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia tego okresu, zaś okres pracy w gospodarstwie rolnym wykracza poza oceniane 10-lecie przed powstaniem niezdolności do pracy. Ponadto dodać należy, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, został on uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] lutego 2009 r. i w niczym to nie tłumaczy przerw w świadczeniu pracy np. w latach 1992 – 1994, 1994 – 1996 i 2000 – 2006. Reasumując, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty i wskazać w tym miejscu należy skarżącemu, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru socjalnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.