II SA/Wa 1624/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie zwolnienia [...] A. S. z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu podano, iż [...] A. S. służbę wojskową pełnił od [...] do 2003 roku, ostatnio na stanowisku służbowym [...]. W dniu [...] listopada 2002 r. z [...] przeprowadzono rozmowę służbową, podczas której poinformowano go o zamiarze zwolnienia z zawodowej służby przez właściwy organ wojskowy wskutek osiągnięcia wieku 50. lat oraz nabycia praw do zaopatrzenia emerytalnego. Rozkazem personalnym Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. [...] S. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 2003 r., na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.). Powyższą decyzję doręczono [...] S. w dniu [...] kwietnia 2003 r., co zainteresowany potwierdził własnoręcznym podpisem na egzemplarzu aktowym. [...] nie skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, wskutek czego stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji. Następnie w dniu [...] lutego 2007 r., [...] S. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., w którym podniósł, iż na mocy przedmiotowego rozkazu został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w sytuacji, gdy nie dopełniono wymogu określonego w art. 76 ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tj. nie uzyskano jego zgody na zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. Ponadto [...] podniósł także zarzuty dotyczące procedury zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Mając na uwadze powyższe wystąpienie, Minister Obrony Narodowej wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. i odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku przez oficera, uznał je za nieuzasadnione. Organ stwierdził, iż zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego rozkazu przepisem art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a wymienionej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierza zawodowego pozostającego w korpusie [...] można było zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat i osiągnięcia wieku 50 lat. Natomiast, zgodnie z art. 76 ust. 3 tejże ustawy, żołnierza zawodowego w służbie stałej, który nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat, można było zwolnić za jego pisemną zgodą z zawodowej służby wojskowej. Różnica pomiędzy powołanymi przepisami polegała na tym, że przepis art. 76 ust. 3 wymienionej wojskowej ustawy pragmatycznej dawał możliwość zwolnienia z zawodowej służby wojskowej żołnierza, który nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat, niezależnie od osiągniętego przez niego wieku, jednak nakładał na organ wojskowy dodatkowy obowiązek uzyskania pisemnej zgody zainteresowanego na takie rozstrzygnięcie. Natomiast przepisy art. 76 ust. 1 pkt 1 lit a) - d) tejże ustawy, zawierały warunek osiągnięcia przez żołnierza, który nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat, określonego wieku, jednak nie wymagały, aby organ wojskowy musiał w tych przypadkach uzyskiwać pisemna zgodę żołnierza na zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. Organ podkreślił, że przepisy art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 76 ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych były od siebie niezależne i dotyczyły dwóch różnych uprawnień organu wojskowego do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W żadnym razie przepis art. 76 ust. 3 wymienionej wojskowej ustawy pragmatycznej nie stanowił - jak sugeruje skarżący - uzupełnienia art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów [...], organ wyjaśnił, że decyzja o stwierdzeniu nieważności (lub o odmowie stwierdzenia nieważności) decyzji administracyjnej ma charakter kasacyjny. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie rozstrzyga się co do istoty sprawy, lecz jedynie bada się, czy w konkretnym przypadku zaistniały kwalifikowane wady prawne wymienione w art. 156 § 1 kpa, które mogłyby uzasadnić wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wady prawne wymienione w tym przepisie mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji. Ponieważ nie są to wady o charakterze proceduralnym, ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Nie ma zatem znaczenia dla kwestii stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. postępowanie poprzedzające jego wydanie. A zatem, nawet gdyby w notatce służbowej z rozmowy służbowej z dnia [...] listopada 2002 r. zamieszczono dane osobowe żołnierzy zawodowych, którzy faktycznie nie brali udziału w tej rozmowie, okoliczność ta nie byłaby przesłanką do stwierdzenia nieważności wymienionego rozkazu. Z tych samych przyczyn nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie okoliczność, kto podpisał wniosek w sprawie zwolnienia zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie notatki służbowej z rozmowy służbowej z dnia [...] listopada 2002 r. Zarzuty skarżącego są w tym zakresie chybione, gdyż: * [...] E. L. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej dopiero z dniem [...] marca 2005 r., decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r.; * [...] T. B. nadal pełni zawodową służbę wojskową. Rozkazem personalnym [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. oficer ten został przeniesiony w stan nieczynny z dniem [...] listopada 2002 r., a zatem w dniu [...] listopada 2002 r. (data rozmowy służbowej) zajmował jeszcze stanowisko służbowe. Ponadto wymieniony rozkaz personalny nie mógł mu jeszcze być w tym dniu doręczony; * istotnie, [...] W. C. nigdy nie był dowódcą Brygady [...], jednak to nie on podpisał wniosek w sprawie zwolnienia zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej, uczynił to natomiast [...] D. M. - dowódca [...], a zatem, zgodnie z § 127 ust. 2, dowódca jednostki wojskowej, w której skarżący zajmował stanowisko służbowe. Podobnie chybiony, w ocenie organu, jest wywód skarżącego dotyczący rzekomej niewykonalności rozkazu personalnego Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., z uwagi na datę jego doręczenia [...] i możliwość wniesienia przez niego odwołania. Zdaniem zainteresowanego, w takiej sytuacji termin zwolnienia z zawodowej służby wojskowej mógłby upłynąć podczas rozpatrywania odwołania od wspomnianego rozkazu, co uczyniłoby ten rozkaz niewykonalnym. Powyższy wywód nie uwzględnia regulacji zawartej w przepisie art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym istnieje możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. W takim przypadku w pozostałej części decyzja zostaje utrzymana w mocy. Wobec powyższego możliwe jest uchylenie decyzji w sprawie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w części dotyczącej ustalenia daty zwolnienia i ustalenie nowej daty zwolnienia, zaś w pozostałej części utrzymanie decyzji w mocy. Rozpatrując sprawę ponownie, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymał powyższą decyzję w mocy, wskazując, iż odmowa stwierdzenia nieważności rozkazów w przedmiocie zwolnienia była uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S., zarzucając decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. naruszenie art.107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 10, 35 i 110 k.p.a., polegające na podpisaniu wniosku w sprawie zwolnienia ze służby przez osobę nieuprawnioną, uznaniu za autentyczną notatki służbowej podpisanej w dniu [...] listopada 2002 r., doręczeniu rozkazu w dniu [...] kwietnia 2003 r. z terminem zwolnienia określonym na dzień [...] maja 2003 r., wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W piśmie procesowym z dnia 28 września 2007 r. skarżący podniósł ponadto, iż w postępowaniu administracyjnym zgłosił wnioski o rozważenie możliwości wznowienia postępowania, co nie zostało zbadane, jak też o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Organ nie zwrócił się jednak o sprecyzowanie tych wniosków, a zatem naruszył przepis art. 10 k.p.a., bowiem dokonał rozstrzygnięcia z pominięciem wniosków strony i zakwalifikował bez udziału strony żądanie pierwotnego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, iż nie istnieją podstawy do wyeliminowania rozkazu personalnego Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia jego nieważności, ponieważ nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że rozkaz o zwolnieniu ze służby został podjęty w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej, dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do badania, czy wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powołał się skarżący zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. o sygn. III SA 565/95 - Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. o sygn. III ARN 22/95). Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W postępowaniu nadzorczym organ rozpatruje zatem sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych powołanym przepisem, co oznacza, że nie rozpatruje tej sprawy co do jej istoty. Z treści wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także skargi do Sądu wynika, że podstawy swojego żądania skarżący upatruje w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przewidującym stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego rozkaz o jego zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej nie jest dotknięty takimi uchybieniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłową uznaje ocenę dokonaną przez Ministra Obrony Narodowej, zgodnie z którą stanowiący podstawę zwolnienia przepis art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy, który pozwalał zwolnić z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego pozostającego w korpusie chorążych, wskutek nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat i osiągnięcia wieku 50. lat, nie wymagał zgody żołnierza na zwolnienie. Zasadnie organ wskazuje, że przepisy art. 76 ust. 1 lit. a oraz art. 76 ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, były od siebie niezależne i dotyczyły dwóch różnych uprawnień organu wojskowego do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Należy przy tym zaznaczyć, iż w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej spełnia wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odniósł się do wniosków i zarzutów skarżącego. Dokonał również właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Decyzja ta nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, iż jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. Nie naruszono również wskazanych w skardze art. 10, 35 i 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r., zawierający żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim stanie sprawy należało uznać wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.