II SA/Wa 1625/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] B. J. została zobowiązana do opróżnienia lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...] i przekwaterowania się do lokalu zamiennego w [...] przy ul. [...], w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W związku z niewykonaniem określonego wyżej obowiązku przekwaterowania się, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] skierował do Wojewody [...], jako właściwego organu egzekucyjnego, wniosek z dnia 7 grudnia 2009 r., w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego i dokonania przekwaterowania (wniosek egzekucyjny) oraz tytuł wykonawczy z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wezwał B. J. do opróżnienia wraz z osobami, których prawa reprezentuje i wszystkimi rzeczami, lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...] i przekwaterowania się do lokalu zamiennego w [...] przy ul. [...], w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia tego postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w celu opróżnienia lokalu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem egzekucyjnym świadczeń o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej, wydanych przez państwowe jednostki organizacyjne, jest wojewoda. Z kolei, stosownie do art. 26 § 1 powołanej ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Uznając zatem swoją właściwość, a także fakt, iż z wnioskiem zwrócił się uprawniony podmiot, Wojewoda [...] postanowił wszcząć postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. B. J. pismem z dnia 24 maja 2010 r., skierowanym do Wojewody [...], wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego, zarzucając mu "nieistnienie obowiązku objętego egzekucją administracyjną" z uwagi na wszczęcie egzekucji przed doręczeniem jej tytułu wykonawczego (art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...], w odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonego zarzutu, oddalił zarzut wniesiony przez B. J. W motywach uzasadnienia wskazał m.in., że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] została doręczona zobowiązanej w trybie art. 44 k.p.a., w dniu 3 czerwca 2009 r. Wcześniej strona była pouczona o obowiązku powiadomienia organu administracji o każdej zmianie swego adresu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 18 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie B. J. zarzuciła naruszenie prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wszczęcie egzekucji przed prawidłowym doręczeniem zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego. Nadto skarżąca podniosła, że nie doręczono jej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. i że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o przydziale przedmiotowego lokalu. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę, Prezes WAM wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska argumenty, powołane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 (OTK-A 2008/2/27) uznał, że opróżnianie lokali należących do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w trybie egzekucji administracyjnej nie zapewnia skutecznej ochrony lokatorom, którzy takie lokale zajmują bez tytułu prawnego. Tryb egzekucji administracyjnej może być bowiem dokonywany arbitralnie, ponieważ wierzyciel jest jednocześnie podmiotem samodzielnie wystawiającym tytuł egzekucyjny. W powyższym wyroku Trybunał stwierdził również, że zgodnie z zasadą pacta sunt servanda, należy zapewnić podmiotom stosunku cywilnoprawnego ochronę charakterystyczną dla tej gałęzi prawa. Oznacza to, że opróżnienie lokalu powinno nastąpić na podstawie prawomocnego wyroku sądowego, zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Dzięki temu standard ochrony lokatorów zajmujących mieszkania WAM byłby wysoki. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), właściwy dyrektor regionalnego oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podejmuje decyzję o wykonaniu obowiązku opróżnienia lokalu przez osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego (art. 37a ust. 1 i 2). Dyrektor zwraca się z wnioskiem do organu egzekucyjnego o przeprowadzenie czynności egzekucyjnych (art. 45 ust. 1). W takim przypadku podstawą do przeprowadzenia egzekucji jest obowiązek opróżnienia lokalu. W wyroku z dnia 23 maja 1994 r. o sygn. akt IV SA 791/93 (publ. OSP nr 7-8/1996, poz. 130) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a obowiązki niemające takiego charakteru nie podlegają egzekucji, nawet jeżeli mieszczą się w zakresie działalności organów administracji publicznej i wynikają z decyzji organu administracji. Przepisy prawa nie wykluczają możliwości tego typu regulacji. Możliwości prowadzenia egzekucji administracyjnej nie wyklucza art. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Procedura ta jest dopuszczalna, gdy ustawy odrębne tak stanowią. Tak jest w omawianej sprawie. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest ustawą odrębną w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu (art. 45 ust. 1 tej ustawy). Istnieje zatem poważna wątpliwość, czy prawa lokatorów zajmujących lokale mieszkalne, będące w dyspozycji WAM, nie są mniej chronione niż prawa najemców i innych lokatorów na podstawie ustawy o ochronie praw lokatorów i czy różnicowanie tych podmiotów dokonane przez ustawodawcę było właściwe (por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2006 r. o sygn. akt K 37/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 79). Chociaż Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 nie orzekł o niekonstytucyjności przepisów, dotyczących opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących takie lokale bez tytułu prawnego, gdyż przepisy te nie były objęte przedmiotem jego rozpoznania, niemniej jednak w sposób jednoznaczny wyraził swoje stanowisko, kwestionując stosowanie wobec tych osób trybu egzekucji administracyjnej, która powoduje nieproporcjonalne zróżnicowanie ich sytuacji względem sytuacji innych najemców, mogących korzystać z ochrony, jaką zapewniają im przepisy o ochronie praw lokatorów, zważywszy że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dłużnik może jedynie zgłaszać zarzuty i wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzoru. Jednak zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie prowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym trybie jednostka jest pozbawiona ochrony, jaka przysługiwałaby jej, gdyby opróżnienie lokalu następowało w drodze cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu, oznacza to, że podstawa prawna, dotycząca opróżniania lokali mieszkalnych WAM sama w sobie mogła prowadzić do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednakże z uwagi na niemożność egzekwowania takiej decyzji w trybie administracyjnym, na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny, właściwy wojskowy organ mieszkaniowy winien zrezygnować z podejmowania decyzji w tym zakresie na rzecz powództwa, z jakim może wystąpić do sądu powszechnego o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Taki wniosek wypływa także z przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a obowiązki niemające takiego charakteru nie podlegają egzekucji, nawet jeżeli mieszczą się w zakresie działalności organów administracji publicznej i wynikają z decyzji organu administracji. Wartość, jaką jest ochrona praw lokatorów i obowiązek zapewnienia jednostkom godnego życia, powoduje, że opróżnienie lokalu przez osobę, zamieszkującą lokal mieszkalny WAM, powinno następować w drodze sądowej. Wówczas jednostka jest lepiej chroniona, a regulacja dotycząca opróżnienia lokali w trybie egzekucji cywilnoprawnej ułatwia jednostce korzystanie z instrumentów ochrony przed bezdomnością. W rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne powinny zatem odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Należy stwierdzić, że do ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) z dniem 1 lipca 2010 r., na podstawie art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), wprowadzono art. 29b, który w ustępie 2 stanowi, że opróżnienie lokalu mieszkalnego WAM następuje w trybie powództwa cywilnego. Wprawdzie art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe, niemniej – co warto podkreślić – przepis ten dotyczy "spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi", a więc odnosi się do postępowań jurysdykcyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czyli dotyczy spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, nie zaś w drodze postanowień, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podejmowanych w trybie ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie postanowień, zważywszy na treść wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05. Nadto z uwagi na fakt, iż wszelka korespondencja w toku postępowania administracyjnego była doręczana skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. (doręczenia zastępczego) i pomimo zarządzenia Sądu z dnia 24 marca 2011 r. (k-34 akt sądowych), zobowiązującego organ do wykazania prawidłowości doręczeń, dowodów na tę okoliczność organ nie przedstawił. Przedłożone przez organ zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania, z dnia 27 czerwca 2006 r., dotyczyło postępowania w innej sprawie administracyjnej, tj. w sprawie "przekwaterowania z lokalu mieszkalnego", a nie w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie opróżnienia lokalu i przekwaterowania. Dodać należy, iż powyższe, różne przedmiotowo, postępowania były prowadzone przez różne podmioty. Postępowanie w sprawie przekwaterowania było prowadzone przez organy WAM, zaś postępowanie egzekucyjne przez Wojewodę [...]. Reasumując Sąd, rozpoznając zarzuty w przedmiotowej sprawie, dokonując całościowej oceny legalności postępowania w zakresie opróżnienia lokalu mieszkalnego, przekwaterowania i postępowania egzekucyjnego, dopatrzył się istotnych wad w doręczeniach, w trybie art. 44 k.p.a., które mogły mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.