II SA/Wa 1625/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi małoletnich S. S. i K. S. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania małoletnim S. S. i K. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., M. S. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci S. i K. S. po zmarłym ojcu – S. S. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), odmówił przyznania małoletnim renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał także, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Organ podniósł, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż udokumentowano 24 lata, 3 miesiące i 28 dni łącznych okresów ubezpieczenia ojca dzieci, który zmarł w wieku 48 lat. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano tylko 2 lata 2 miesiące i 2 dni tych okresów. Prezes ZUS wskazał również, że w latach 2007 - 2009 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Ponadto z dniem [...] sierpnia 2010 r. ojciec dzieci zaprzestał zatrudnienia i do śmierci w dniu [...] lutego 2015 r., tj. przez ponad 4 lata, nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. W wymienionych przerwach wobec ojca dzieci nie orzeczono bowiem całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem w tym czasie przeszkody w podjęciu przez niego zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ podniósł również, że z dokumentacji rentowej wynika, iż ojciec dzieci podejmował pracę bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego. Organ podkreślił, że podejmowanie pracy bez ubezpieczenia było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. M. S. – przedstawiciel ustawowy małoletnich - złożyła od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że jej zmarły mąż płacił alimenty na rzecz dzieci, razem ok. 1000 zł. W 2006 r. zmarły stracił pracę i od tamtej pory podejmował prace dorywcze. Trafił do zakładu karnego i tam również pracował przez okres ok. 2 lat, ale nie były wówczas odprowadzane składki do ZUS. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że z treści art. 83 ustawy wynika konieczność wykazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie uzyskał prawa do świadczenia na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Będzie to zatem zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym, z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Prezes ZUS podał, że z akt sprawy wynika, iż w przerwach w ubezpieczeniu ojciec dzieci był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w latach 2007-2009 i 2010-2012. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy. Ponadto organ zauważył, że w przerwie w ubezpieczeniu w latach 2010-2015, ojciec dzieci podczas odbywania kary pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w [...] (od [...] grudnia 2012 r. do [...] kwietnia 2013 r. i od [...] maja 2013 r. do [...] września 2014 r.) nie był zatrudniony odpłatnie. Organ wyjaśnił, że fakt odbywania kary pozbawienia wolności nie może być uznany za szczególną okoliczność, bowiem nie była to okoliczność niezależna od woli ojca dzieci, lecz wynikała ze świadomego naruszania prawa. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. – przedstawiciel ustawowy małoletnich - wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, że zmarły ojciec dzieci miał udokumentowane 24 lata, 3 miesiące i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych, co stanowi ponad połowę okresu jego życia. Wskazał, że zmarły pracował bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia z konieczności, a nie z wyboru. Wyjaśniła, że jej mąż podejmował pracę taką jaka była, ponieważ w ich rejonie jest duże bezrobocie. Ponadto podniosła, że okolicznościami szczególnymi w rozumieniu art. 83 ustawy w przypadku jej męża są duży staż ubezpieczeniowy, aktywność zawodowa formalna i nieformalna – zależna od rynku pracy i stopnia zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych rodziny oraz bardzo ciężka sytuacja bytowa rodziny. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że brak jest jakichkolwiek dowodów, że zmarły faktycznie poszukiwał pracy stale i z determinacją. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż jakiekolwiek możliwe do udokumentowania poszukiwanie zatrudnienia przez zmarłego – rejestracja w PUP – ustało w 2012 r., zatem na ponad 2 lata przed śmiercią. Brak jest innej udokumentowanej aktywności zmarłego w poszukiwaniu zatrudnienia. Fakt istnienia w regionie bezrobocia, w sytuacji, kiedy zainteresowany może poszukiwać pracy poza miejscem zamieszkania, acz niewątpliwy, nie dowodzi jeszcze, że to jedynie bezrobocie całkowicie uniemożliwiło ojcu dzieci podejmowanie legalnego zatrudnienia. Ani w toku postępowania, ani w skardze, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na determinację ojca dzieci w poszukiwaniu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ww. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ nie ustalił bowiem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a zatem nie można uznać, iż dokonał prawidłowej subsumcji tego stanu pod mającą zastosowanie w niniejszej sprawie normę prawa materialnego. Odmawiając przyznania dzieciom zmarłego S. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku Prezes ZUS wskazał, że niewykazane zostały szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia przez ojca małoletnich dzieci. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe, które doprowadziło do takich ustaleń nie zostało przez organ należycie przeprowadzone. Przede wszystkim należy wskazać, że organ nie ustalił jak długi był okres osadzenia S. S. w zakładzie karnym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że pracował on nieodpłatnie w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] kwietnia 2013 r. i od [...] maja 2013 r. do [...] września 2014 r., przebywając w zakładzie karnym. Nie wiadomo jednak, czy czas przebywania w zakładzie karnym pokrywał się z okresem pracy, czy też był dłuższy. Zgodzić się należy z organem, że przebywanie w zakładzie karnym nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu konieczne jest jednak ustalenie, w jakim stopniu okres przerwy w ubezpieczeniu zmarłego, istniejący od 2010 r. do dnia śmierci w dniu [...] lutego 2015 r., spowodowany był osadzeniem w zakładzie karnym. Ustalenie to będzie bowiem pomocne przy rozpatrywaniu innych okoliczności, które, zdaniem Sądu, winny być wzięte pod uwagę jako ewentualne okoliczności szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Ponownej oceny, zdaniem Sądu, wymaga kwestia bezrobocia zmarłego ojca dzieci. Zaznaczyć przy tym jednak należy, że Sąd podziela stanowisko organu, iż długotrwałe bezrobocie i trudna sytuacja na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Aby ewentualnie można było uznać bezrobocie za taką okoliczność, należałoby wykazać aktywność danej osoby w poszukiwaniu pracy. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie świadczy bowiem o rzeczywistej aktywności danej osoby w poszukiwaniu pracy. Aktywność tą mogą natomiast potwierdzić dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców. W niniejszej sprawie brak jest jednak wyczerpujących ustaleń organu w tym zakresie. Organ zatem winien, w ocenie Sądu, zwrócić się do przedstawicielki ustawowej skarżących o przedstawienie dowodów, które by potwierdziły, iż S. S. aktywnie poszukiwał pracy. Dowodami tymi, jak wskazano wyżej, mogą być dokumenty wskazujące na odmowę jego zatrudnienia przez konkretnych pracodawców. Dopiero wówczas będzie możliwa ocena, czy przypadku zmarłego ojca dzieci bezrobocie może zostać uznane za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Należy także podkreślić, że ocena, czy w danym przypadku zachodzi przesłanka "szczególnych okoliczności" nie może być dokonywana w każdym przypadku wedle z góry określonego schematu. Każda sprawa winna być oceniana indywidualnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Niewystarczające jest zatem proste zsumowanie okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawcy, wskazanie przerw w tych okresach i sprawdzenie, czy w okresie tych przerw wnioskodawca był zdolny do pracy. Takiej analizie musi towarzyszyć również sprawdzenie, czy w danym przypadku istnieją także inne okoliczności, które mogą powodować, iż przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, z powodu których wnioskodawca nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jest spełniona. Każdy przypadek powinien zatem być analizowany i oceniany indywidualnie z uwzględnieniem jego specyfiki. Specyfika niniejszej sprawy polega zaś na tym, iż zmarły ojciec dzieci miał długi staż ubezpieczeniowy, adekwatny do jego wieku. Był on aktywny zawodowo, nawet przebywając w zakładzie karnym. Przerwy w ubezpieczeniu występują zaś w końcowych latach jego życia. Jeżeli zatem przerwy w ubezpieczeniu zmarłego spowodowane były brakiem możliwości znalezienia zatrudnienia, mimo aktywnego poszukiwania pracy, to całokształt tej sytuacji można by było uznać za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie, mając na względzie dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w opisanym wyżej zakresie, a następnie dokonać oceny, czy całokształt okoliczności występujących w sprawie wskazuje, iż spełnione zostały przesłanki, określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, do przyznania małoletnim dzieciom renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.