II SA/Wa 1625/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. F. z dnia [...] kwietnia 2018 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), odmówił przyznania jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni [...] lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawczyni udokumentowała jedynie 7 lat, 2 miesiące i 12 dni okresów składkowych oraz 2 lata, 4 miesiące i 24 dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1992-2001, 2002-2005, 2012-2017 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ zaznaczył, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od dnia [...] stycznia 2017 r. Nie istniały zatem, do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Końcowo organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni. Wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny, nie wskazuje, aby pozostawała ona bez niezbędnych środków utrzymania. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. M. F. wniosła "odwołanie" od ww. decyzji Prezesa ZUS wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu strona podniosła, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od wielkości stażu ubezpieczeniowego, jednak ocena zasadności wniosku o jego przyznanie nie powinna być czyniona w całkowitym oderwaniu od długości tych okresów. Traktowanie przesłanki dotyczącej okresu ubezpieczenia jako bezwzględnie uniemożliwiającej przyznanie ww. świadczenia jest nie tylko bezzasadne, ale również bardzo krzywdzące. Wskazała nadto, że niemożność podjęcia pracy nie jest uzależniona od jej subiektywnej oceny, lecz jest podyktowana całkowitą niezdolnością do pracy, o czym świadczy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2017 r. Szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia są związane z jej stanem zdrowia oraz warunkami bytowymi. Strona podniosła również, że nie posiada żadnych środków do życia, otrzymuje jedynie świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 153 zł miesięcznie, które nie wystarcza nawet na pokrycie kosztów leczenia, a tym bardziej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Z tego względu syn świadczy pomoc finansową w postaci opłacania rachunków za mieszkanie oraz okazjonalnie kupuje żywność. Syn od 6 lat prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, a z uwagi na jej niepełnosprawność okazjonalnie opiekuje się nią pomagając w poruszaniu się. Na potwierdzenie tej okoliczności do odwołania zostało złożone oświadczenie syna – M. F. z dnia [...] czerwca 2018 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że w wieku [...] lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawczyni udokumentowała tylko 9 lat, 7 miesięcy, 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Zaznaczył, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonego, a niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Organ wskazał, że w okresach od dnia [...] stycznia 1992 r. do dnia [...] kwietnia 2001 r., od dnia [...] czerwca 2002 r. do dnia [...] listopada 2005 r. i od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] stycznia 2017 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zaznaczył również, że w "Oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" z dnia [...] kwietnia 2018 r. przerwy w zatrudnieniu strona usprawiedliwiła sprawowaniem opieki nad dziećmi. Zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad członkiem rodziny nie jest okolicznością niezależną od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej wyborem i dokonując takiego wyboru powinna ona liczyć się z jego konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Zatem określona w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przesłanka niezdolności do pracy nie jest ziszczona w sytuacji niemożności podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Uwzględniając powyższe, organ nie stwierdził podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. M. F. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2018 r. wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu skarżąca podniosła argumentację zbieżną z tą, która została podniesiona w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017, poz. 1383), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem podejmując decyzję organ jest związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. organ rentowy odmówił przyznania skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy z powodu niespełnienia przesłanki wymienionej w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przy czym w ostatnim dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, tj. przed [...] stycznia 2017 r. (zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2017 r.), zostały udowodnione w stosunku do skarżącej łącznie 4 lata, 11 miesięcy i 26 dni okresów składkowych i nieskładkowych przypadające na wymagany 5-letni okres składkowy i nieskładkowy (pismo ZUS Oddział w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]). Powyższa okoliczność, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, została całkowicie pominięta przez organ orzekający w niniejszej sprawie. Organ poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że skarżąca w wieku [...] lat, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentowała staż ubezpieczeniowy obejmujący 9 lat, 7 miesięcy i 6 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, zaznaczając, iż "przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego", zaś "okres ten powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonego". Organ w żaden sposób nie odniósł się natomiast do tak istotnej okoliczności, jaką jest osiągnięcie przez skarżącą blisko pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego, wymaganego do przyznania świadczenia rentowego "na zasadach ogólnych". Jak już wyżej wskazano, art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne w ciągu całego życia zawodowego wnioskodawcy ma decydujące znaczenie dla przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy - wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Całkowite pominięcie przez organ okoliczności udokumentowania przez skarżącą łącznego okresu ubezpieczenia w wysokości 4 lat, 11 miesięcy i 26 dni, oznacza, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został przez organ rozpatrzony w sposób pełny i wszechstronny, tj. zgodny z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., lecz wybiórczy, a zatem wadliwy. Powyższe uchybienia stanowiły, w ocenie Sądu, przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, jako co najmniej przedwczesnej. Zaznaczyć również należy, że jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2017 r. "całkowita niezdolność do pracy skarżącej pozostaje w związku ze stanem narządu wzroku", przy czym "zgromadzona dokumentacja nie daje podstaw do orzeczenia niezdolności do pracy na dzień [...] czerwca 2014 r.". Nie można jednak wykluczyć, że w okresie 10 lat przed datą stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy skarżąca, z racji na schorzenie narządu wzroku, miała faktyczne trudności ze znalezieniem pracy. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu do ww. orzeczenia lekarza orzecznika ZUS (pkt III) w wywiadzie ustalono, że skarżąca "zawsze słabo widziała", co biorąc pod uwagę brak wykształcenia oraz to, że pracowała jako sprzątająca, daje podstawy do uznania, że w istocie nie mogła znaleźć zatrudnienia. Zaznaczyć przy tym należy, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym (...) z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca jako jedną z przyczyn powstania przerw w ubezpieczeniu wskazała "trudności ze znalezieniem pracy". Warto również zwrócić uwagę na wydane w stosunku do skarżącej orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym wskazano, że skarżąca została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, jednocześnie zaś stwierdzono, że "nie da się ustalić" daty, od której istnieje niepełnosprawność. Do powyższych kwestii organ w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS uwzględni poczynione wyżej uwagi. Realizując obowiązki wynikające z powołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponownie rozważy i oceni wniosek o przyznanie skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podda przy tym analizie wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym fakt, iż do pięcioletniego stażu ubezpieczeniowego skarżącej brakuje bardzo niewielki okres czasu. Organ rozważy przy tym, czy brak możliwości zatrudnienia skarżącej w 10-leciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy, mógł wynikać z jej ewentualnych problemów zdrowotnych, czy też z innych obiektywnych okoliczności, które utrudniły, a nawet uniemożliwiły wypracowanie stażu niezbędnego do nabycia uprawnień do renty w tzw. "zwykłym trybie". Organ weźmie przy tym pod uwagę, że pojęcie "szczególne okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy, nie może być utożsamiane wyłącznie ze stwierdzeniem całkowitej niezdolności do pracy osoby ubiegającej się o to świadczenie, lecz winno być rozumiane jako wszelkiego rodzaju sytuacje, które istotnie ograniczają jej aktywność zawodową. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, usprawiedliwione choćby przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142669). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.