II SA/Wa 1627/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Joanna Kube (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania S.R. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w C. na mocy art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że w dniu [...] czerwca 2004 r. przedmiotowy lokal został wydzierżawiony przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w B. na czas określony Jednostce Wojskowej Nr [...] w C. W dniu [...] grudnia 2004 r. umowę przedłużono na czas nieokreślony. Z kolei Jednostka Wojskowa Nr [...] w dniu [...] czerwca 2004 r. wynajęła ten lokal S.R. na czas określony do dnia [...] grudnia 2004 r. Umowę tę dwukrotnie przedłużano, ostatnio do dnia [...] grudnia 2005 r. Natomiast w dniu [...] stycznia 2006 r. zawarto umowę najmu na czas nieokreślony. W dniu [...] grudnia 2008 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] wypowiedział S.R. umowę najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym S.R. kilkakrotnie występował do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. o umożliwienie mu dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, w tym o przyznanie prawa do lokalu w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odmawiając przyznania przedmiotowego prawa do zamieszkiwania w lokalu, odwołał się do treści art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca nie sprecyzował jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe. Fakt ten pozostawił do decyzji organowi rozstrzygającemu sprawę. W związku z powyższym to dyrektor oddziału regionalnego WAM, w ramach uznania administracyjnego, ocenia czy przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja wyczerpuje przesłanki wynikające z brzmienia tego przepisu. Organ wskazał, że sytuacji wyjątkowych należy upatrywać w takich okolicznościach jak: ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych. W rozpatrywanej sprawie takie uwarunkowania nie występują. Nie został bowiem przedstawiony żaden dokument, który by potwierdzał zły stan zdrowia członków rodziny wnioskodawcy. Fakt, że syn wnioskodawcy ma skłonności [...], które mogą wymagać leczenia oraz szczególnego wsparcia ze strony rodziców, nie może być uznany za ciężką chorobę czy kalectwo i tym samym zaistnienie sytuacji wyjątkowej. Organ ocenił, że osiągany przez S.R. i jego żonę dochód wynoszący łącznie [...] zł nie daje podstaw do przyjęcia, że jego rodzina pozostaje bez środków do życia. Także brak własnego mieszkania oraz fakt zatrudnienia wnioskującego jako [...] jednostki wojskowej, nie jest sytuacją wyjątkową, ponieważ tryb przyznania lokalu w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób związanych z resortem Obrony Narodowej, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Realizacja potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach należy bowiem do właściwych organów samorządu terytorialnego. Zwrócono jednocześnie uwagę, że zajmowany dotychczas przez S.R. wraz z rodziną lokal spełnia wymagania dla żołnierza posiadającego uprawnienia do 4 norm mieszkaniowych, podczas gdy wymieniony, gdyby był żołnierzem zawodowym posiadałby tylko 3 normy mieszkaniowe. Według stanu na dzień [...] czerwca 2009 r., na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w C. i miejscowościach pobliskich oczekuje [...] żołnierzy służby stałej z rodzinami i [...] samotnych służby stałej oraz [...] żołnierzy służby terminowej z rodzinami i [...] samotnych żołnierzy służby terminowej, w tym [...] żołnierzy służby stałej o uprawnieniach do 4 norm (3 w C.). Lokali odpowiednich dla żołnierzy posiadających uprawnienia do 4 norm jest [...], ale żaden nie znajduje się w C. lecz w miejscowościach pobliskich. Brak jest zatem podstaw do dalszego zamieszkiwania w lokalu przeznaczonym dla żołnierza służby stałej, posiadającego uprawnienia do 4 norm mieszkaniowych, przez osobę nieuprawnioną. Organ podał, że przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy brał także pod uwagę informację przekazaną przez Jednostkę Wojskową Nr [...] w C., że w II półroczu 2009 r. wzrosną potrzeby zakwaterowania służby stałej i terminowej w C. i w miejscowościach pobliskich. Ponadto wyjaśniono, że o przesłance wyjątkowości, o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, nie może przesądzać fakt dokonywania przez wnioskodawcę remontów w dotychczas wynajmowanym lokalu mieszkalnym, do którego prawo zamieszkiwania obecnie się ubiega. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.R. zakwestionował decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Wnoszący skargę uznał wydane w jego sprawie decyzje za niezgodne z prawem, zasadami współżycia społecznego i naruszające słuszny interes strony. Podał, że w przedmiotowym lokalu mieszka wraz z żoną i [...] synem od [...] czerwca 2004 r. Jest pracownikiem Jednostki Wojskowej Nr [...] w C. Z lokalu tego korzystał zgodnie z jego przeznaczeniem, terminowo uiszczał należny czynsz. Wykonał we własnym zakresie remont mieszkania. Nie przysługuje mu tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego. Jego sytuacja finansowa nie pozwala mu na uzyskanie innego lokalu mieszkalnego. Podniósł, że nie może liczyć w tym względzie na pomoc rodziny. Za rażąco niesprawiedliwą uważa próbę pozbawienia go możliwości zamieszkiwania w dotychczas zajmowanym lokalu i w konsekwencji eksmisję jego rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd stwierdził, iż w toku postępowania w obu instancjach doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wadliwe jego zastosowanie, jak również zasad ogólnych postępowania określonych w art. 7, 8, 15 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z treści tego przepisu wynika, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji, a zatem do jego uprawnień należy zbadanie, czy zachodzi przesłanka "sytuacji wyjątkowej" określona w powyżej przytoczonym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy pod względem merytorycznym. Jednakże zanim dojdzie do pozytywnego rozstrzygnięcia, to ma on obowiązek wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o "zgodę" na wydanie takiej decyzji. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. Nr 116, poz. 975) wnioski osób, o których mowa w art. 29 ustawy, o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym dyrektor oddziału regionalnego przedstawia Ministrowi Obrony Narodowej za pośrednictwem Prezesa Agencji. Jak wynika z treści powołanego wcześniej przepisu ustawy jak i rozporządzenia wykonawczego, Prezes WAM nie ma podstaw do wyrażenia zgody na wydanie przez dyrektora oddziału regionalnego WAM decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Takich uprawnień nie można wywieść także z ogólnych kompetencji nadzorczych organu II instancji. Zatem z naruszeniem powyższych przepisów Prezes WAM na etapie postępowania przed organem I instancji uniemożliwiał Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM skierowanie wniosku do Ministra Obrony Narodowej w trybie art. 29 powołanej ustawy. Aktywność Prezesa WAM we wskazanym zakresie powinna się sprowadzać do przedstawienia Ministrowi własnej opinii co do zasadności wniosku strony i możliwości pozytywnego, bądź negatywnego dla niej rozpatrzenia sprawy. Odmienne zachowanie organu II instancji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, poprzez dwukrotne odesłanie wniosków kierowanych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. do Ministra Obrony Narodowej, za pośrednictwem Prezesa WAM o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym na rzecz wnioskodawcy, powoduje pozaprawne oddziaływanie na rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. W konsekwencji takie działania organu wywołują uzasadnione wątpliwości, co do przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i z pewnością nie pogłębiają zaufania do organów państwa. Narzucenie organowi I instancji przez organ II instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza faktycznie postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ I instancji samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1985 r., sygn. akt II SA 1811/84 (ONSA 1985/1/7, Lex 11430). W tej sytuacji, Sąd uznał, że uchylenie obu decyzji jest niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy, poprzez właściwą interpretację przepisów i z poszanowaniem zasad postępowania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.