II SA/Wa 1628/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi U. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w [...] U. K. wybranej z listy nr [...] Komitet Wyborczy [...] w okręgu mandatowym nr 1, w związku z utratą prawa wybieralności. W uzasadnieniu podała, że stosownie do przepisu art. 16 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, do zmian w składach rad i stwierdzenia wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014 mają zastosowanie właściwe przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Natomiast zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego jest utrata prawa wybieralności, która następuje m.in. w przypadku karalności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wygaśnięcie mandatu radnego rada stwierdza w drodze uchwały (art. 190 ust. 2 powołanej ustawy). W przedmiotowej sprawie do Biura Rady Miejskiej w [...] wpłynął w dniu 24 lipca 2013 r. prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., skazujący radną za przestępstwo posiadające ww. cechy. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, U. K. zarzuciła jej naruszenie art. 190 ust. 1 i 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając podniesione zarzuty i wnioski wskazała, że przedmiotowa uchwała podjęta została przy zastosowaniu niewłaściwych przepisów, a przez to z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy – art. 16 ust. 3 – do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa – Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacji wyborczej. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego nie jest zgodnie z powołanym przepisem, wyborem do organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, wbrew temu, co twierdzi Rada Miejska w [...] . Brak jest podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni przepisu, skoro jego zapis literalnie dotyczy przedterminowych i uzupełniających wyborów, nie zaś stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Skarżąca podniosła również, że w świetle orzecznictwa wygaśnięcie mandatu radnego i przeprowadzenie wyborów, są to dwie odrębne czynności, których nie można utożsamiać. Zatem nie ma podstaw w jej przypadku do stosowania przepisów Ordynacji wyborczej, a winny być stosowane obecnie obowiązujące przepisy Kodeksu wyborczego. Ponadto zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego, do wygaszenia mandatu radnego właściwy jest komisarz wyborczy, a nie Rada Miejska w [...] . Skarżąca stwierdziła w związku z tym, że biorąc pod uwagę, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] , utrzymanym w mocy przez Sąd Okręgowy w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...] , została skazana na karę grzywny w wysokości 2.400 zł za czyn z art. 270 § 1 Kk, wygaszenie mandatu przez Radę Miejską w [...] jest całkowicie bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie, oceniając stanowisko zaprezentowane przez skarżącą jako błędne. W obszernym uzasadnieniu wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w kilku orzeczeniach, wydanych w różnych składach osobowych, jednoznacznie stwierdził, iż w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów, mają zastosowane przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Orzeczenia te jednoznacznie wyrażają pogląd, że objęcie zakresem dyspozycji przepisu art. 16 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy nie tylko do przedterminowych wyborów, ale także stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej wykładni tego przepisu. Rada dodatkowo zauważyła, że stanowisko prezentowane w orzecznictwie jest zbieżne ze stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej, przedstawionym w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r., podpisanym przez Komisarza Wyborczego w [...] . Ponadto wskazała, że treść projektu przedmiotowej uchwały była konsultowana przed jej podjęciem z dyrektorem delegatury Krajowego Biura Wyborczego w [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. U. K. uzyskała mandat radnej Rady Miejskiej w [...] na kadencję 2010-2014 w wyniku wyborów samorządowych przeprowadzonych w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] , uznał skarżącą winną popełnienia dwóch czynów z art. 270 § 1 Kk i wymierzył jej łączną karę grzywny w wysokości 120 stawek dziennych, przyjmując wysokość jednej stawki na kwotę 20 zł. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...] i z tym dniem stał się prawomocny. Z tego względu Rada Miejska w [...] podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego U. K. w związku z utratą prawa wybieralności. Jako podstawę uchwały podała przepis art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 16 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii, jakie przepisy należy stosować do wygaszenia mandatu radnego wybranego na kadencję 2010-2014, czy Ordynacji wyborczej do rad (...), czy też Kodeksu wyborczego. Przepisem art. 16 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustalono, że Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, a w ust. 2 postanowiono, że do wyborów zarządzonych przede dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, stosuje się przepisy dotychczasowe. Te dwa przepisy miały charakter ogólny i odnosiły się zarówno do wyborów samorządowych, jak i do wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego oraz na Prezydenta RP. W tym stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że w trakcie kadencji samorządu rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego, do wyborów przedterminowych i uzupełniających organów stanowiących oraz w innych sprawach regulowanych przepisami Ordynacji wyborczej, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, stosuje się nadal przepisy tej ustawy. Z kolei powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 16 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę – Kodeks wyborczy odnosi się tylko do wyborów samorządowych i stanowi, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 (ustawa – Kodeks wyborczy) weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sytuacja uległa zmianie, kiedy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, odnoszącym się w szczególności do przepisów Kodeksu wyborczego i do ustawy zmieniającej z dnia 3 lutego 2011 r., jak również do ustawy wprowadzającej, orzekł, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art.10 Konstytucji. W uzasadnieniu zaś Trybunał badał w istocie wyłącznie kwestie dotyczące wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. Jednakże pomimo początkowych rozbieżności, w orzecznictwie zaczęło dominować stanowisko, że od 1 sierpnia 2011 r. do rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nadal mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a więc do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta, stosuje się odpowiednie przepisy tych ustaw. Jednym z zasadniczych argumentów przemawiających za tym stanowiskiem było zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej oraz prokonstytucyjnej, sprowadzającej się do przyjęcia, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej, obowiązującej w dniu ich przeprowadzenia. Innym argumentem na poparcie takiego stanowiska jest to, że stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie jest bowiem możliwy do zaakceptowania pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Kłóciłoby się to bowiem z przyjmowaniem założenia racjonalności ustawodawcy. Podkreślenia wymaga też okoliczność, że zagadnienia określone ogólnym pojęciem "wyborów" mają złożony charakter i nie ograniczają się wyłączanie do zasad oraz trybu przeprowadzania wyborów (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 1305/12, Lex nr 1216722 oraz wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 304/12, Lex nr 1169355). Powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły przed nowelizacją ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, dokonaną ustawą z dnia 12 października 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1399), która weszła w życie z dniem 27 grudnia 2012 r. W wyniku wskazanej nowelizacji został dodany w art. 16 ustęp 2a, zgodnie z którym do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie (ustawa – Kodeks wyborczy), stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa regulacja, która uszła uwadze organu, w ocenie Sądu ostatecznie i jednoznacznie rozstrzyga, że do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, stosuje się przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...). Stosownie do przepisu art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, zaś wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określanych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od udostępnienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z kolei zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Skarżąca została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwa określone w art. 270 § 1 Kk, polegające na podrobieniu dokumentów w celu użycia za autentyczne, które są przestępstwami umyślnymi ściganymi z oskarżenia publicznego. Tym samym utraciła prawo wybieralności, a zatem uzasadnione było podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.