II SA/Wa 163/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o utracie mocy decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 83 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o utracie mocy decyzji przyznającej P. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1 marca 2007 r. P. K. – funkcjonariusz mianowany na stałe, pełniący służbę w Komendzie Miejskiej PSP w B., wniósł do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Decyzją tą Komendant Miejski PSP w B. stwierdził utratę mocy decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] przyznającej stronie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. P. K. we wniosku podniósł, że proponowana kwatera, której odmowa przyjęcia skutkowała utratą uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie spełniała wymogów lokalu mieszkalnego, natomiast stanowiła w rzeczywistości kwaterę tymczasową, a proponowanie jej wielu strażakom służyło pozbawieniu ich prawa do równoważnika za brak lokalu, a nie polepszeniu warunków mieszkaniowych strażaków mianowanych na stałe. Skarżący zarzucił również naruszenie zapisów art. 7 i 8 k.p.a. oraz brak informacji o wszczęciu postępowania w sprawie pozbawienia go uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki PSP odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na brak podstaw prawnych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie znajduje uznania zarzut rażącego naruszenia prawa w treści decyzji, ponieważ stan lokalu, który był oferowany skarżącemu, nie przeczył definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733). Nadto ustawa ta w art. 3 ust. 2 określiła, że jej przepisy stosuje się również do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Ponadto organ stwierdził niezasadność zarzutu rażącego naruszenia przez decyzję prawa z interesem publicznym i słusznym interesem obywateli w rozumieniu art. 7 k.p.a., ponieważ P. K. nie skonkretyzował jaki interes społeczny i jaki słuszny interes strony został naruszony. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie powołanej decyzji oraz podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Skarżący ponownie podkreślił, że oferowany mu lokal pierwotnie oznaczony został jako kwatera tymczasowa. Natomiast strażakom mianowanym na stałe, do grupy których należy skarżący, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a kwatery tymczasowe mogą, co do zasady, otrzymać strażacy w służbie przygotowawczej, strażacy mianowani na stałe wyłącznie w przypadku, o którym mowa w art. 82 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. W dniu 27 września 2007 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 74 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, - § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu, - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego w rzeczywistości będącego jedynie kwaterą tymczasową przez strażaka mianowanego na stałe a następnie jego cofniecie, stanowić może podstawę do pozbawienia go równoważnika pieniężnego. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji, a także ponowił wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Podniósł również, że strażaka mianowanego na stałe nie można zmusić do przyjęcia kwatery tymczasowej, a w każdym razie odmowa przyjęcia takiego lokalu nie może skutkować pozbawieniem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponownie podkreślił, że proponowany lokal posiadał zbyt dużą w stosunku do przypadającej skarżącemu powierzchnię, a więc był zbyt kosztowny w utrzymaniu, nadto znajdował się na terenie zamkniętym (czyli spełniał wyłącznie standardy kwatery tymczasowej). Skarżący zarzucił również, iż jeden lokal proponowano kilkudziesięciu strażakom pozbawiając ich, w przypadku odmowy przyjęcia lokalu, prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a zatem postępowanie Komendanta Miejskiego PSP w B. ukierunkowane było na pozbawienie prawa do równoważnika całej grupy strażaków, a nie do zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przestrzeganie właściwości organów administracji publicznej jest szczególnie istotne w przypadku, gdy do działania w danym zakresie upoważnionych jest kilka osób, a zakres ich działania jest uzależniony od obecności osoby zajmującej wyższe stanowisko. Właściwość do działania wynika wtedy z odrębnych przepisów regulujących relacje pomiędzy takimi osobami. W rozpatrywanej sprawie decyzję z dnia [...] września 2003 r. nr [...] orzekającą o utracie mocy decyzji przyznającej P. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego wydał Komendant Miejski PSP w B. – zgodnie z treścią § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 13 ze zm.). Zatem wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji został właściwie skierowany do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP. Jednak decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] podpisał z upoważnienia [...] Komendanta Wojewódzkiego bryg. A. U. – Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu [...] Komendanta Wojewódzkiego wywiedziono z Regulaminu organizacyjnego Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] marca 2007 r. oraz zakresu czynności bryg. A. U. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jednak z zakresu czynności bryg. A. U. wynika, że zajmuje on stanowisko Drugiego Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego PSP, a do jego zadań stałych należy m.in. kierowanie pracą komendy podczas nieobecności Komendanta Wojewódzkiego i jego Pierwszego Zastępcy oraz działanie w imieniu Komendanta Wojewódzkiego. Natomiast z § 5 pkt 1 ppkt 1 Regulaminu organizacyjnego Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w B. wynika, że podczas nieobecności Komendanta Wojewódzkiego pracą komendy wojewódzkiej kieruje i działa w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Pierwszy Zastępca Komendanta Wojewódzkiego, a pod jego nieobecność Drugi Zastępca Komendanta Wojewódzkiego, jednocześnie do aprobaty i podpisu Komendanta Wojewódzkiego zastrzeżono m. in. dokumenty w zakresie spraw osobowych (§ 5 pkt 2 ppkt 8 Regulaminu organizacyjnego Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w B.). W związku z powyższym koniecznym stało się ustalenie obecności kadry kierowniczej Komendy Wojewódzkiej PSP w B. w dniu wydania decyzji nr [...]. Z nadesłanych przez organ na żądanie Sądu dokumentów wynika jednoznacznie, iż w dniu [...] kwietnia 2007 r. [...] Komendant Wojewódzki przebywał na urlopie wypoczynkowym, natomiast zarówno Pierwszy jak i Drugi Zastępca Komendanta Wojewódzkiego stawili się w tym dniu do pracy. Zatem upoważnionym do podpisania decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] był Pierwszy Zastępca Komendanta Wojewódzkiego, a nie jego Drugi Zastępca. Powyższego naruszenia prawa nie zauważył Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej i utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. w całości. W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], jako wydana przez osobę nieposiadającą faktycznie umocowania do działania w imieniu organu, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji również zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, rażąco narusza prawo i stąd jest nieważna, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji zaszła konieczność stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji. Natomiast z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne było rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o przepis art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.