II SA/Wa 1630/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz M. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), Główny Inspektor Farmaceutyczny odmówił M. R. udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M. R. we wniosku z dnia [...] maja 2024 r. zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania ilości: - złożonych wniosków w okresie od sierpnia 2015 r. do sierpnia 2016 r. o wydanie zezwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie, przerób, obrót hurtowy, posiadanie substancji psychotropowej (na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii) w [...] (GBL) z wyszczególnieniem wniosków w danym miesiącu, - wydanych zezwoleń w okresie od sierpnia 2015 r. do sierpnia 2016 r. na wytwarzanie, przetwarzanie, przerób, obrót hurtowy, posiadanie substancji psychotropowej (na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii) w [...] (GBL) z wyszczególnieniem liczby wydanych zezwoleń w danym miesiącu, - złożonych wniosków przez podmioty zagraniczne nieposiadające wpisu do KRS lub [...] w okresie od sierpnia 2015 r. do sierpnia 2016 r. o wydanie zezwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie, przerób, obrót hurtowy, posiadanie substancji psychotropowej (na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii) w [...] (GBL) z wyszczególnieniem liczby wniosków w danym miesiącu, - wydanych zezwoleń w okresie od sierpnia 2015 r. do sierpnia 2016 r. na wytwarzanie, przetwarzanie, przerób, obrót hurtowy, posiadanie substancji psychotropowej (na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii) w [...] (GBL) przez podmioty zagraniczne nieposiadające wpisu do KRS lub [...] z wyszczególnieniem liczby wydanych zezwoleń w danym miesiącu. W piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że nie posiada zbioru danych wg kryteriów wskazanych we wniosku. Przygotowanie danych wyłącznie na potrzeby ww. żądania wymagałoby analizy wszystkich wniosków ze wskazanego okresu, wydanych na ich podstawie zezwoleń oraz danych dotyczących wnioskodawców. Niniejsze oznacza konieczność zaangażowania przez organ dodatkowych sił i środków, co uniemożliwi realizację bieżących zadań. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do wskazania "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w zakresie żądania. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lipca 2024 r. podniósł, że wnioskowane informacje stanowią informację prostą. Ponadto, udostępnienie wnioskowanych informacji służyć ma zarówno interesowi indywidualnemu w postaci realizacji prawa do obrony w toczącym się obecnie postępowaniu karnym, jak i interesowi publicznemu, poprzez realizację naczelnej zasady postępowania karnego, jaką jest zasada prawdy materialnej, realizację zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady pewności obrotu gospodarczego. Wnioskodawca dodał, że "istotność wnioskowanych informacji przejawia się również poprzez zbadanie, na ile przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nakazujące uzyskania zezwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie, przerób, obrót hurtowy, posiadanie substancji psychotropowej mają charakter iluzoryczny, poprzez zbadanie częstotliwości występowania do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego z wnioskiem przez podmioty zainteresowane o wydanie przedmiotowego zezwolenia, a faktycznym wydaniem decyzji pozytywnej w tym zakresie". Zdaniem wnioskodawcy, "uzyskane informacje pomogą w ochronie interesu społecznego i weryfikacji, czy treść ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie jest sprzeczna z rozporządzeniem "REACH". W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na przepisy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące informacji przetworzonej i podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie czynności niezbędne do wykonania przez organ w celu przygotowania żądanych informacji, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, nie stanowią prostych czynności kancelaryjno-biurowych o charakterze technicznym, lecz są czynnościami o charakterze intelektualnym. Organ nie posiada zbioru danych zawierającego informacje proste tj. dane statystyczne dotyczące obszaru nadzoru wynikającego z art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W celu przygotowania zbioru danych, wyłącznie na potrzeby wnioskodawcy, organ musiałby zaangażować dodatkowe siły i środki, co oznaczałoby wyłączenie pracowników merytorycznych z bieżących zadań. Wyznaczeni pracownicy musieliby dokonać szczegółowej analizy wszystkich wniosków z okresu od sierpnia 2015 r. do sierpnia 2016 r., wydanych na ich podstawie zezwoleń oraz danych dotyczących wnioskodawców. Te czynności nie mogą być wykonane w terminach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i nie polegają wyłącznie na czynnościach technicznych. Zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego w jego kwalifikowanej formie - "szczególnej istotności", tj. nie wykazał, w jaki sposób zaangażowanie dodatkowych sił i środków, celem przygotowania wyłącznie na jego potrzeby ww. danych, miałoby się po pierwsze realnie przyczynić do polepszenia funkcjonowania organu i instytucji państwowych w realizacji przepisów prawa z zakresu przeciwdziałania narkomanii, po drugie do realizacji zadań przez wymiar sprawiedliwości. Organ stwierdził, że wnioskodawca w niniejszej sprawie wykazał wyłącznie interes indywidualny. M. R. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej na wniosek i tym samym naruszenie konstytucyjnego prawa do otrzymywania informacji na temat działalności naczelnych organów administracji rządowej, b. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji o działalności naczelnych organów administracji rządowej, c. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, podczas gdy informacja powinna podlegać udostępnieniu, d. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy wnioskowana informacja była informacją prostą, która powinna być udzielona bez wezwania do wykazania interesu, e. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej. Skarżący postawił także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów, poprzez ustalenie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Z ostrożności procesowej, na wypadek ustalenia przez Sąd, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją prostą i jest informacją przetworzoną, skarżący postawił zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji mimo, że skarżący wykazał szczególną istotność dla interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Główny Inspektor Farmaceutyczny, jako organ odpowiedzialny za wydawanie zezwoleń, winien dysponować wnioskowanymi informacjami, jako że każda decyzja o wydaniu zezwolenia musi być poprzedzona złożeniem wniosku. Ponadto, na oficjalnej stronie internetowej Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego prowadzony jest rejestr wytwórców, importerów i dystrybutorów wobec których zostały wydane zezwolenia, a w którym udostępnione są dane takie, jak m.in.: data wydania zezwolenia, czy nazwa podmiotu, a także wyodrębnione są substancje czynne, na jakie zezwolenie zostało wydane. Posiadanie przez organ tak dokładnych danych i przechowywanie ich w formie zdigitalizowanej, winno umożliwić przekazanie skarżącemu wnioskowanych informacji zaledwie po dokonaniu drobnych technicznych czynności, takich jak wyszukanie danego zezwolenia w systemie po wpisaniu odpowiedniego hasła. Publikacja danych dotyczących wydanych zezwoleń wskazuje również na jawność wnioskowanej przez skarżącego informacji, a co za tym idzie - udostępnienie danych nie jest powiązane z dodatkowymi działaniami ze strony organu, takimi jak chociażby anonimizacja. Skarżący podkreślił, że w opublikowanym na stronie internetowej Głównego Inspektora Farmaceutycznego rejestrze wytwórców, importerów i dystrybutorów substancji czynnych liczba elementów składających się na niego wynosi zaledwie 143 pozycje. Dodatkowo, organ - chociażby w celach rozliczeniowych - powinien dysponować zestawieniem wydanych zezwoleń oraz okresów, w których zostały one wydane. Zdaniem skarżącego, zarówno w odpowiedzi na wniosek, jak i w uzasadnieniu decyzji, organ wyłącznie ograniczył się do stwierdzenia, iż żądana informacja ma charakter przetworzony i w celu jej pozyskania niezbędne jest zaangażowanie pracowników. Tymczasem odmowa udzielenia informacji publicznej realizuje się dopiero po wnikliwym, wyczerpującym i przekonującym uzasadnieniu przez organ powodów przyjęcia, że w danej sytuacji mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Skarżący podkreślił, że zakres żądanych informacji nie wymaga od organu przeprowadzenia analiz, obliczeń czy ekspertyz. Udzielenie informacji sprowadza się wyłącznie do podania sumy wniosków skierowanych do organu, a także sumy wydanych zezwoleń na przestrzeni tylko jednego roku. Uzasadniając istnienie w niniejszej sprawie szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, skarżący powtórzył argumentację przedstawianą w toku postępowania przed organem. Podniósł, że w odpowiedzi na wezwanie organu wskazał, iż z chwilą uzyskania wnioskowanej informacji jest w stanie uczynić z niej konkretny użytek, a uzyskane informacje zostaną wykorzystane w odpowiedni sposób, mając za adresata całe społeczeństwo. Skarżący zamierza wykorzystać informacje na poczet jawnego procesu sądowego, co ma istotne znaczenie dla całego społeczeństwa gdyż problematyka wprowadzania do obrotu substancji GBL bez wymaganego zezwolenia jest przedmiotem szerokiej dyskusji w judykaturze i orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] maja 2024 r. informacja stanowi informację publiczną. Tej okoliczności organ nie kwestionuje i tę ocenę organu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Przyczyną wydania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] maja 2024 r. informacji publicznej było stwierdzenie, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś jej udostępnienie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ powinien wydać rozstrzygnięcie po wnikliwej analizie stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno wyjaśniać motywy, którymi kierował się organ i przyczyny, dla których uznał istotne dla sprawy okoliczności za udowodnione. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w istocie nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że w odniesieniu do wniosku z dnia [...] maja 2024 r. będzie miał zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ powołał wprawdzie orzeczenia sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny dotyczące informacji publicznej przetworzonej oraz warunków uznania danej informacji za informację przetworzoną, jednak nie odniósł w sposób przekonujący tych uwag o charakterze ogólnym do realiów rozpoznawanej sprawy, nie wskazując nawet jak obszerny jest zbiór dokumentów, których analiza merytoryczna byłaby wymagana w celu realizacji wniosku. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem wniosku skarżącego były po pierwsze złożone do organu w okresie od sierpnia 2015 r. do sierpnia 2016 r. wnioski o wydanie zezwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie, przerób, obrót hurtowy, posiadanie substancji psychotropowej (na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii) w [...] (GBL) z wyszczególnieniem wniosków w danym miesiącu, a także wnioski złożone w tym przedmiocie przez podmioty zagraniczne nieposiadające wpisu do KRS lub [...] , a po drugie wydane przez organ w okresie od sierpnia 2015 r. do sierpnia 2016 r. zezwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie, przerób, obrót hurtowy, posiadanie substancji psychotropowej (na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii) w [...] (GBL) z wyszczególnieniem liczby wydanych zezwoleń w danym miesiącu, a także wydane w tym przedmiocie zezwolenia dla podmiotów zagranicznych nieposiadających wpisu do KRS lub [...] z wyszczególnieniem liczby wydanych zezwoleń w danym miesiącu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego wymaga podjęcie działalności w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przerabiania, przywozu lub dystrybucji środków odurzających lub substancji psychotropowych. Z kolei w myśl art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego wymaga obrót hurtowy środkami odurzającymi lub substancjami psychotropowymi. Jak wynika z przywołanych przepisów, wytwarzanie, przetwarzanie, przerób, obrót hurtowy, przewóz lub dystrybucja każdej substancji psychotropowej wymaga zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Tymczasem wniosek skarżącego dotyczył wniosków i zezwoleń dotyczących tylko jednej – wskazanej we wniosku – substancji, tj. butyrolaktonu. Istotnie zatem udostępnienie skarżącemu żądanej informacji publicznej wymagałoby od organu dokonania analizy intelektualnej złożonych wniosków i udzielonych zezwoleń, aby wyodrębnić informację dotyczącą wyłącznie ww. substancji psychotropowej. Powyższe nie wyklucza zatem, że wnioskowana informacja może mieć charakter informacji przetworzonej. Jednak w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji organ powinien wykazać, w sposób umożliwiający weryfikację stanowiska organu przez sąd administracyjny, że istotnie udostępnienie żądanej informacji ze zbioru informacji prostych wymagać będzie znacznego nakładu sił i środków. Organ powinien zatem wskazać (chociażby w przybliżeniu), jak obszerny zbiór dokumentów musiałby zostać poddany analizie, następnie wykazać, że tego rodzaju analiza wymaga znacznego nakładu pracy (gdyż przykładowo nie może zostać wykonana za pomocą narzędzi informatycznych). Dopiero wówczas można przyjąć, że organ w sposób wystarczający ustalił stan faktyczny sprawy i uzasadnił prawidłowo swoje rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie powyżej wskazanych elementów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał wprawdzie, że nie posiada gotowego zbioru informacji, w zakresie żądanym przez skarżącego, a także że czynności wymagane do wyodrębnienia żądanej informacji nie stanowią prostych czynności kancelaryjno-biurowych, lecz mają charakter intelektualny. Powyższe wymagałoby zaangażowania dodatkowych sił i środków w celu analizy wszystkich wniosków z okresu od sierpnia 2015 r. do sierpnia 2016 r., wydanych na ich podstawie zezwoleń oraz danych dotyczących wnioskodawców. Weryfikacja tych argumentów organu jest jednak niemożliwa, ponieważ organ nie podał, jak wiele wniosków wpłynęło do organu w opisanym okresie, a także ile wówczas wydał zezwoleń. Organ nie opisał także, w jaki sposób archiwizuje dokumenty związane z wydawaniem zezwoleń (czy ma to miejsce cyfrowo, czy też wyłącznie w formie papierowej) i nie wykazał, by wyodrębnienie żądanej informacji nie było możliwe poprzez proste wyszukanie jej w systemie komputerowym. Organ nie podał też (chociażby w przybliżeniu), jak znaczny nakład pracy będzie wymagany od jego pracowników w celu dokonania niezbędnej analizy żądanych dokumentów. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy postępowania, w szczególności w zakresie ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego oraz prawidłowego sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że zdaniem Sądu, organ niedostarczenie uzasadnił swoje stanowisko, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, przedwczesne było odnoszenie się do kwestii wykazania przez skarżącego szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Okoliczność ta może bowiem być przedmiotem oceny organu jedynie wtedy, gdy w sposób bezsprzeczny wykaże, że żądana informacja ma charakter przetworzony, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu. W szczególności będzie zobowiązany do ustalenia, czy określona we wniosku informacja może zostać uznana za informację przetworzoną w świetle zaprezentowanych przez organ w zaskarżonej decyzji poglądów doktryny i orzecznictwa, z których wynika, że zbiór informacji prostych może być uznany za informację publiczną przetworzoną jedynie wówczas gdy powstaje wskutek zebrania i zestawienia informacji pod względem wskazywanego przez wnioskodawcę kryterium lub z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji skutkujący koniecznością zaangażowania przez organ nakładów czasu i pracy. Swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ będzie zobowiązany wyczerpująco uzasadnić, w szczególności z uwzględnieniem zakresu żądanej przez skarżącego informacji. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.