II SA/Wa 1631/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant spec. Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...], odmówił udzielenia informacji publicznej w postaci "skanu ugody zawartej pomiędzy GDDKiA a firmą [...] (czyli ugody, o której mowa w tekście: [...])". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, które zostało zawarte m. in. w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1167, z późn. zm.), art. 721 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, z późn. zm.), zwanej dalej "u.z.n.k." Podał, że w ugodzie, której udostępnienia domaga się wnioskodawca, zastrzeżono, że zobowiązania wynikające z Umowy o organizacji negocjacji z dnia [...] kwietnia 2016 r. wraz z aneksem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. (dalej powoływanej łącznie jako "umowa NDA") są wiążące i znajdują zastosowanie do ugody. Treść ugody stanowi bowiem Informację dotyczącą Negocjacji, objętą wyłączeniem jawności na podstawie postanowień umowy NDA. Zgodnie z art. 5 (i) umowy NDA - GDDKiA zobowiązała się do nieujawniania i nieudostępniania informacji dotyczących Negocjacji jakiejkolwiek innej osobie, spółce lub innemu dowolnemu podmiotowi (każdy zwany dalej "osobą"). Strony umowy w toku negocjacji wyraziły zatem wolę nieudostępniania informacji związanych z zawartymi umowami. Wobec powyższego GDDKiA jest obowiązany do nieujawniania i nieprzekazywania umów innej osobie oraz do niewykorzystywania tych informacji dla własnych celów. Przedsiębiorcy - członkowie konsorcjum, którego liderem jest [...] spółka budowlana [...], podpisując umowę NDA, podjęli działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia informacji do osoby trzeciej. W umowie NDA zastrzeżono poufność negocjacji, a osoby uczestniczące w negocjacjach składały oświadczenia o przystąpieniu do umowy o organizacji negocjacji, zobowiązując się do przestrzegania jej postanowień. Przedmiotowe działania wypełniają więc jednocześnie przesłanki "tajemnicy przedsiębiorstwa" określonej w u.z.n.k. Podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby dana informacja podlegała ochronie, na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka formalna poprzez zawarcie umowy NDA. Członkowie konsorcjum podjęli bowiem działania zabezpieczające informacje zawarte w ugodzie przed ich ujawnieniem. Działania te polegały w szczególności na podpisaniu umowy o zachowaniu poufności przez wszystkie osoby, które brały udział w negocjacjach nad ugodą (umowa NDA), ograniczeniu kręgu osób w przedsiębiorstwach członków konsorcjum mających dostęp do treści ugody, zabezpieczeniu elektronicznych nośników danych zawierających ugodę oraz jej poszczególne wersje powstające w trakcie negocjacji (stosowanie haseł, ograniczenie dostępu do plików). Postanowienia umowy NDA określające zobowiązanie stron umowy do nieujawniania i nieudostępniania informacji stanowią jednoznaczne działania prawne podjęte w celu zachowania poufności. Odnośnie zaś spełnienia przesłanki materialnej wyjaśnił, że informacje określone w ugodzie dotyczą organizacji i wzajemnych ekonomicznych relacji pomiędzy członkami konsorcjum. Informacje zawarte w ugodzie mają przy tym wartość gospodarczą i mogą być wykorzystane przez konkurentów członków konsorcjum. Przedmiotowe informacje dotyczą rozliczeń o charakterze finansowym i mają wpływ na wyniki finansowe każdej ze spółek wchodzących w skład konsorcjum. Mają one zatem wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Ujawnienie zobowiązań stron określonych w ugodzie umożliwiłoby bowiem konkurentom ocenę sytuacji prawnej i ekonomicznej członków konsorcjum w zakresie wykraczającym poza standardy rynkowe w tym zakresie (tj. umożliwi pozyskanie danych ekonomicznych na temat działalności członków konsorcjum w szerszym zakresie niż dane ujawniane w sprawozdaniach finansowych i ogólnie dostępnych raportach finansowych). To z kolei może zapewnić umożliwić konkurentom uzyskanie przewagi konkurencyjnej nad członkami konsorcjum na rynku usług budowlanych, zarówno w Polsce, jak i w innych jurysdykcjach. Ujawnienie informacji zawartych w ugodzie naraziłoby zatem członków konsorcjum na poniesienie szkód finansowych i niekorzystne zmiany w zakresie ich pozycji rynkowej. Treść ugody z dnia [...] maja 2017 r., określa zobowiązania finansowe przedsiębiorców, co świadczy o potencjale ekonomicznym przedsiębiorstwa. Ujawnienie takich informacji przedsiębiorstwom konkurencyjnym oraz kontrahentom (obecnym albo potencjalnym - przyszłym) mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację finansową przedsiębiorstw. Informacje o zobowiązaniach finansowych stanowią bowiem istotne dane z punktu widzenia ekonomicznego. W związku z powyższym podjęte przez przedsiębiorstwo działania mające na celu nieujawnianie i nieudostępnianie ugody z dnia [...] maja 2017 r., a także informacje - dane zawarte w ugodzie jednoznacznie przesądzają, że ugoda ta stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, która zgodnie z przepisami powszechnie obwiązującego prawa podlega ochronie prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]; zwane dalej "Stowarzyszeniem" wniosło o uchylenie decyzji GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe ograniczenie prawa do informacji publicznej, spowodowane niezasadną odmową udostępnienia informacji publicznej, 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udostępnienie informacji publicznych będących przedmiotem wniosku mogłoby naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy, 3. art. 7 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi podjąć, w toku postępowania, wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 4. art. 8 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, 5. art. 11 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez brak wyczerpującego przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego. Stowarzyszenie wskazało, że objęcie dokumentu tajemnicą przedsiębiorcy determinowane jest jedynie wolą takiego podmiotu, dlatego organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również sąd rozpatrujący sprawę powinien dokonać szczegółowej analizy konieczności zastosowania takiej klauzuli. W przypadku uznania jej bezzasadności, takie zastrzeżenie uznaje się za nieskuteczne. Zwróciło uwagę na treść art. 11 ust. 4 u.z.n.k., w myśl którego informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa jeżeli ma charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Oznacza to, że aby w sposób uprawniony mówić o tajemnicy przedsiębiorstwa, przesłanki wymienione w przywołanym przepisie muszą występować łącznie. Niewystarczającą zatem podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej jest powołanie się na zawarty w umowach zapis poufności danych bez wystąpienia pozostałych przesłanek. Ponadto podkreśliło, że odmowa udostępnienia informacji, będąca przedmiotem zaskarżanej decyzji, nie wynika z przesłanek merytorycznych, określonych w art. 62 ust. 3 Konstytucji RP. Ujawnienie zawartej ugody nie narusza żadnych dóbr prawnie chronionych. Wyjaśnił, że ugoda jest formą umowy, zawartej przez podmiot publiczny (GDDKiA). W związku z tym nie ulega wątpliwości, że ujawnienie zawartej ugody (jak innych umów), której stroną jest podmiot publiczny, nie narusza m.in. tajemnicy przedsiębiorcy. Podmiot, wchodzący w relacje z podmiotami publicznymi musi być świadomy tego, że zawarte ugody i umowy będą podlegały zasadzie jawności życia publicznego i jawności finansów publicznych, co jest konsekwencją konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do informacji, w związku z tym nie znajduje uzasadnienia posłużenie się przesłanką tajemnicy przedsiębiorcy jako przyczyny odmowy udostępnienia informacji. W ocenie Stowarzyszenia argumentacja przyjęta przez GDDKiA nie była obiektywnym zważeniem racji, a obroną interesu podmiotu będącego przedsiębiorcą. Zaznaczyło, że nawet jeśli uznać, że niektóre elementy przedmiotowej ugody zawierają dane (informacje) stanowiące przedmiot tajemnicy przedsiębiorcy, to wcale nie oznacza, że każdy jej fragment zawiera dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga jest uzasadniania lecz z innych powodów niż zostały w niej podane. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764); zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p.". Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] dotycząca odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, w świetle orzecznictwa, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Tym samym podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu (...) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenie dostępne w CBOSA. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął do GDDKiA w dniu [...] lipca 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Bezsporne jest, że przedmiotowy wniosek nie zawierał podpisu strony skarżącej. Pomimo tego faktu organ nie wezwał Stowarzyszenia, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. W związku z powyższym w ocenie Sądu wydanie decyzji wobec braku podpisu pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej stanowiło naruszenie przepisów art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 64 K.p.a., bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi formalne określone w K.p.a. (art. 63 K.p.a.). Zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierający brak formalny (taki jak brak podpisu), który nie został uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym. Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia, a w szczególności powinien wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braku wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które złożyły się wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) - 480 zł oraz uiszczony wpis w kwocie 200 zł., łącznie – 680 zł.