II SA/Wa 1631/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku [...] z siedzibą w [...], [...] Sp. z o. o. Oddział w [...] o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia - odmówić dopuszczenia [...] z siedzibą w [...], [...] Sp. z o. o. Oddział w [...] do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) decyzją [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764); zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257); zwanej dalej K.p.a., odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w [...]; zwanym dalej "Stowarzyszeniem" udostępnienia informacji publicznej w postaci "skanu ugody zawartej pomiędzy GDDKiA a firmą [...] (czyli ugody, o której mowa w tekście: [...]", z uwagi na zaistnienie przesłanki uregulowanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Pismem z dnia 25 września 2017 r. Stowarzyszenie skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję GDDKiA. W dniu 1 grudnia 2017 r. (data stempla pocztowego) [...] z siedzibą w [...], [...] Sp. z o. o. Oddział w [...]; zwany dalej "wnioskodawcą" złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że posiada w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym interes prawny z uwagi na fakt, że negatywne dla GDDKiA rozstrzygnięcie i udostępnienie, w trybie u.d.i.p., ugody zawartej pomiędzy GDDKiA a firmą [...] będzie miało wpływ na naruszenie podmiotowych uprawnień [...] do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zagwarantowanej na podstawie art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503). W ocenie wnioskodawcy informacje zawarte w ugodzie mają wartość gospodarczą i mogą być wykorzystane przez konkurentów członków konsorcjum działających zarówno na polskim, jak i międzynarodowym rynku budowalnym. Postanowienia ugody dotyczą rozliczeń finansowych pomiędzy GDDKiA jako największym zamawiającym publicznym inwestycji drogowych w Polsce oraz [...] i mają wpływ na wyniki finansowe zarówno Oddziału [...] w Polsce, jak i całej grupy działającej globalnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może m.in. zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. O tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, a nie interes faktyczny. Wnioskodawca powinien zatem wykazać, że spełnia przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a., tzn. przedstawić dowody i argumenty, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego. W judykaturze sądów administracyjnych oraz w doktrynie przedmiotu ugruntowało się stanowisko, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I OZ 709/10, dostępne na stronie na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić w tym miejscu należy, że dla wykazania przez określony podmiot interesu prawnego nie wystarczy podanie konkretnej normy prawa materialnego, z której podmiot ten wywodzi swoje uprawnienia lub obowiązki, ale niezbędne jest wskazanie, w jaki sposób decyzja w konkretnej sprawie wpływać może na prawa tego podmiotu chronione tą normą (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 804/10, dostępne jw.). Z przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. wynika, że uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego może stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, albowiem tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wnioskodawcy nie przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu wszczętym wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2017 r. o udzielenie informacji publicznej, skierowanym do GDDKiA, a jego argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że przepisy u.d.i.p. mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją o charakterze szczegółowym, dotyczącą materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. U.d.i.p. jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) – wyłącza tym samym dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy K.p.a. Z przepisów art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, a także art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a. (taki pogląd wyrażono m.in. w sprawach o sygn. akt I OSK 1860/12, I OSK 298/13, II SA/Kr 1517/14, II SA/Po 133/12, IV SA/Po 1117/12, II SA/Gd/13, II SA/Kr 41/15). Przepisem szczególnym wobec przepisu art. 28 K.p.a. jest art. 2 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Przepisy K.p.a. nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. expressis verbis odsyłają do K.p.a. tylko w niektórych przypadkach, odnoszących się zazwyczaj do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie tej informacji np. zgodnie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Źródła interesu prawnego wnioskodawcy nie można również upatrywać w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznawane są informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. W takim przypadku organ rozpatrujący wniosek o udzielenie informacji publicznej ma obowiązek tak przetworzyć informację, aby znalazły się w niej wyłącznie informacje, które nie są zastrzeżone przez przedsiębiorcę. Ewentualne naruszenie tej zasady może skutkować odpowiedzialnością karną czy również odszkodowawczą organu, nie skutkuje natomiast przyznaniem przedsiębiorcy statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu. W takim przypadku przedsiębiorca ma wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest wniosek o udzielenie informacji pozostającej z nim w jakimkolwiek związku. W ocenie Sądu nie można zatem uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (w tym także podmiot którego informacja ta pośrednio dotyczy) miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. Zasadą postępowania toczącego się na skutek złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest to, że informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a której udostępnienia żąda wnioskodawca, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p. udostępnia się niezwłocznie w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższą regulację trudno byłoby sobie wyobrazić sytuację, w której organ wykonując niezwłocznie nałożony przepisem art. 10 ust. 2 u.d.i.p. obowiązek, zmuszony byłby włączać do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej inne, poza wnioskodawcą podmioty. Także w przypadku o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdzie udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu i art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, za nieracjonalne należałoby uznać dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna może w jakikolwiek sposób dotyczyć. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. uzyskiwałyby również wszystkie podmioty, które brały udział w sprawach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadziłoby do sytuacji, w której uzyskanie żądanej informacji byłoby na tyle utrudnione, że wręcz niewykonalne. Zatem w sprawach o udostępnienie informacji publicznej wszczętych na wniosek nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem przeważającym w orzecznictwie sądów administracyjnych stroną postępowania o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem przedsiębiorca, z uwagi na którego tajemnicę dokonana zostaje odmowa udostępnienia informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 634/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2456/14 oraz z dnia 22 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1164/15, dostępne na stronie na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. i tym samym nie może zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.