II SA/Wa 1634/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J.A. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant [...] Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2018 r., w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 15 października 2016 r. do dnia 26 kwietnia 2018 r. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, a w szczególności wskazał na przepisy, które uzależniają przyznanie przedmiotowego świadczenia od złożenia wniosku o jego przyznanie. / Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że funkcjonariuszowi nie przysługuje przedmiotowy równoważnik, bowiem funkcjonariusz w świetle uregulowań prawnych zawartych w przepisach ustawy o Policji i aktach wykonawczych do niej nie spełnia przesłanek do jego pobierania za okres od 15 października 2016 r. do 26 kwietnia 2018 r., bowiem nie jest możliwe przyznanie przedmiotowego równoważnika za okres wsteczny, gdyż oświadczenie mieszkaniowe wywołuje jedynie skutek bieżący i przyszły. J.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 15 października 2016 r. do 24 kwietnia 2018 r. Zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny i potwierdza wyłącznie istnienie uprawnienia. W jego ocenie błędny jest pogląd, że przedmiotowy równoważnik może zostać przyznany najwcześniej od daty złożenia wniosku o przyznanie lokalu wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis art. 92 ust. 2 powołanej ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130). Przepis § 3 rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Przepis § 5 rozporządzenia stanowi zaś, że policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Pogląd, zgodnie z którym decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu i jego wysokości ma charakter konstytutywny, jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego i jego wysokości organ nie działa zatem z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Niezłożenie oświadczenia mieszkaniowego uniemożliwia konkretyzację prawa do świadczenia. Policjant, który nie składa oświadczenia mieszkaniowego z chwilą zaistnienia przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w innej wysokości nie nabywa do niego prawa. Skoro ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego, a policjant takiego oświadczenia nie składa z chwilą zmiany sytuacji mieszkaniowej, to w takim przypadku złożenie oświadczenia mieszkaniowego w późniejszym terminie nie powoduje, że okoliczności wpływające na zmianę będą wywoływać skutki ex tunc. Przyjąć zatem należy, że obiektywnie istniejące prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje z chwilą spełnienia ustawowych przesłanek, natomiast jego indywidualna konkretyzacja następuje z momentem złożenia wniosku wraz z oświadczeniem mieszkaniowym i wtedy to dochodzi do przekształcenia uprawnienia w wymagalne roszczenie. Skoro więc ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego, a policjant takiego oświadczenia nie składa z chwilą zmiany sytuacji mieszkaniowej, to w takim przypadku złożenie oświadczenia mieszkaniowego w późniejszym terminie nie spowoduje, że okoliczności powodujące zmianę będą wywoływać skutki ex tunc, jako że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznawany jest z powodu nieposiadania lokalu, a nie za czas jego nieposiadania. Oznacza to, że nie jest możliwe przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres wsteczny. Innymi słowy, oświadczenie mieszkaniowe wywołuje jedynie skutek bieżący i przyszły, pozostaje zaś bez wpływu na lata ubiegłe, choćby z jego treści wynikało, że zmiana sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza nastąpiła przed złożeniem przedmiotowego oświadczenia (patrz wyrok NSA sygn. akt I OSK 916/13). Zdaniem Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że niezłożenie przez skarżącego wniosku w dniu 15 października 2016 r. uniemożliwiło wydanie decyzji o przyznaniu mu równoważnika za okres od 15 października 2016 r. do 26 kwietnia 2018 r. Za nietrafne Sąd uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego. W sprawie niniejszej organ dokonał właściwej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powody, dla których funkcjonariusz Policji nie złożył oświadczenia mieszkaniowego nie mogą być kwalifikowane jako uchybienie organu. Nie jest też rolą organu ustalanie przyczyn niezłożenia przez skarżącą oświadczenia mieszkaniowego. To od funkcjonariusza Policji zależy, czy takie oświadczenie mieszkaniowe złoży w przewidzianym prawem terminie, a uchybienie w tym zakresie skutkuje powoduje, że wniosek pozytywnie nie może być rozpatrzony. Wobec złożenia przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego w dniu 27 kwietnia 2018 r. brak było podstaw do przyznania prawa do równoważnika za okres od 15 października 2016 r. do 26 kwietnia 2018 r., Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.