II SA/Wa 1636/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Sławomir Antoniuk, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów kształcenia, zakwaterowania i wyżywienia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...] 2. stwierdza nieważność decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] 3. stwierdza nieważność decyzji Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...] 4. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem personalnym z [...] października 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 9 i ust. 4 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 35 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.) na wniosek Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej [...], zwolnił J. S. ze służby kandydackiej, wskutek odmowy podpisania przez niego kontraktu na pełnienie służby terminowej. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2007 r., Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] zobowiązał wyżej wymienionego do zwrotu równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania oraz wyżywienia w kwocie [...] zł. Pismem z 17 grudnia 2007 r., skierowanym do Dowódcy Wojsk Lądowych J. S. zakwestionował decyzję nr [...] z [...] grudnia 2007 r. oraz wystąpił o umorzenie kosztów nauki, powołując się na trudną sytuację rodzinną i materialną jego oraz rodziny. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] pismem z [...] stycznia 2008 r. wezwał stronę do określenia czy jego pismo jest odwołaniem od decyzji nr [...] z [...] grudnia 2007 r., do rozpatrzenia, którego właściwy jest Dowódca Wojsk Lądowych czy też jest wnioskiem, skierowanym do niego w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów kształcenia. Organ wskazał ponadto, że brak odpowiedzi ze strony J. S. spowoduje potraktowanie pisma strony jako wniosku o zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów kształcenia. Następnie decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 10 ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz na podstawie § 41 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] odmówił zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Wskazał również, że chociaż zwrot kosztów stanowi w chwili obecnej pewien wysiłek finansowy dla wnioskodawcy to nie ma podstaw przypuszczać, że nie jest on w stanie tego wysiłku ponieść w ogóle. J. S. powołując się na wydaną decyzję nr [...] z [...] stycznia 2008 r. zwrócił się z prośbą o umorzenie w całości kosztów w zakresie zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia. Wskazał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i pozostaje na utrzymaniu rodziców. Dodał również, że fakt pozostawania osobą bezrobotną spowodowany jest stałą opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Pismem z 2 kwietnia 2008 r., będącym uzupełnieniem pisma z 18 marca 2008 r. J. S. wyjaśnił, że jego intencją było odwołanie od decyzji zobowiązującej go do zwrotu kosztów kształcenia a nie tylko wniosek o umorzenie tych kosztów. Wskazał ponadto, że decyzja nr [...] wydana została bez podstawy prawnej bowiem przepis art. 135 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych został uchylony. Pismem z [...] kwietnia 2008 r. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] poinformował J. S., że pismem poleconym wezwany był do sprecyzowania żądania z pouczeniem, iż w przypadku braku odpowiedzi pismo jego potraktowane zostanie jako wniosek o zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 7, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji nr [...] z [...] stycznia 2008 r. stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] wydając decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki błędnie powołał w jej podstawie prawnej § 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, zamiast § 41 ust. 2 pkt 1 i 2. W następstwie tego Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2008 r., wydaną na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 10 ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz na podstawie § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, ponownie odmówił J. S. zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki. Od tej decyzji J. S. wniósł odwołanie do Dowódcy Wojsk Lądowych, który nie uwzględnił odwołania i decyzją nr [...] z [...] września 2008 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podobnie jak organ pierwszej instancji wskazał, że J. S. nie udowodnił, że pozostaje w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej z przyczyn niezależnych od niego. Dodał ponadto, że J. S. znajduje się w obecnej sytuacji życiowej na własne życzenie. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której kwestionując ją wskazał, że przez cały czas po ukończeniu studium oficerskiego starał się znaleźć jednostkę wojskową, która umożliwiłaby mu służbę zgodną z kierunkiem studiów oraz z której mógłby w każdej nagłej sytuacji pojechać do domu. Wyjaśnił, że nie chodziło mu o codzienny kontakt z rodzicami, ale o możliwość przyjazdu do domu w nagłej sytuacji. J. S. zakwestionował ponadto art. 135 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, będący podstawą prawną decyzji z uwagi na fakt jego uchylenia przez ustawodawcę. J. S. nadesłał ponadto 9 marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kopię kontraktu terminowego z [...] lutego 2009 r., jaki zawarł z Szefem Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska procesowego powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podniesiono w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 134 § 1 ppsa oznacza, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez Sąd w pełnym zakresie. Wobec tego skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia to żadna część zaskarżonej decyzji nie korzysta z domniemania prawidłowości. Ustalenie przez Sąd, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest wzruszenie innych aktów powoduje powstanie po jego stronie obowiązku zastosowania art. 135 ppsa, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z analizy akt sprawy decyzją nr [...] z [...] grudnia 2007 r., Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] zobowiązał skarżącego do zwrotu równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania oraz wyżywienia w kwocie [...] zł. J. S. wniósł od tej decyzji odwołanie. Świadczy o tym organ, do którego wniósł swoje odwołanie - Dowódca Wojsk Lądowych (zgodnie zresztą z zawartym w decyzji pouczeniem), wskazał zaskarżoną decyzję z daty i numeru oraz uczynił to w terminie do złożenia odwołania. Skarżący otrzymał bowiem decyzję 11 grudnia 2007 r., a odwołanie złożył 17 grudnia 2007 r. Potwierdzeniem intencji skarżącego było jego pismo z dnia 2 kwietnia 2008 r., w którym wyraźnie wskazał, że jego wolą było nie tylko złożenie wniosku o zwolnienie go z zobowiązania do zwrotu kosztów, ale odwołanie od decyzji nakładającej na niego taki obowiązek. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie zaś z art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona nie jest zorientowana w problematyce prawnej, która wiąże się z jej żądaniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1428/98 - LEX nr 41815). W rozpoznawanej sprawie Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] a następnie Dowódca Wojsk Lądowych nie wywiązał się właściwie z przedstawionych powyżej obowiązków, przez co naruszył powołane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu rażącym. Należy bowiem wskazać, że pismo skarżącego z 17 grudnia 2007 r. dowodzi o braku jego orientacji, co do przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków procesowych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien był dołożyć należytej - adekwatnej do potrzeb skarżącego w zakresie realizacji jego uprawnień w postępowaniu przez ten organ prowadzonym - staranności w zakresie udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro zatem powyższe pismo wyrażało niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] z [...] grudnia 2007 r. nr [...], a ponadto zawarto w nim wniosek dotyczący "umorzenia", to obowiązkiem organu było przekazanie stronie stosownych informacji w ramach zadań wynikających z art. 9 kpa o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony, prawach oraz uwarunkowaniach ich złożenia. W tym celu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (vide: np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 4339/03 - LEX nr 164511) organ powinien był najpierw ustalić rzeczywistą wolę skarżącego nieprecyzyjnie wyrażoną w powyższym piśmie, a dopiero następnie nadać jemu dalszy bieg. Tym bardziej - a wynika to z wyjaśnienia skarżącego, zawartych w piśmie z 2 kwietnia 2008 r. wolą skarżącego było nie tylko złożenie wniosku o zwolnienie go z zobowiązania do zwrotu kosztów, ale odwołanie od decyzji nakładającej na niego taki obowiązek. Ponadto organ w żadnym wypadku nie był uprawniony do samodzielnego sprecyzowania, a tym bardziej do modyfikacji, treści złożonego żądania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ustaleniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony, nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Jeżeli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o/z z 5 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 315/00 - LEX nr 76101, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 4339/06 - LEX nr 164511). Rzeczą oczywistą jest, że stosownie do treści zawartych w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 kpa, zasadą jest prowadzenie postępowania administracyjnego tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony samodzielnie dokonać sprecyzowania jego treści. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (vide: wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00 - LEX nr 81741). Należy także zauważyć, że skarżący pismo z 17 grudnia 2007 r. wniósł w terminie przewidzianym do złożenie odwołania do decyzji nr [...] z [...] grudnia 2007 r., Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Oficerskiej [...]. W tych okolicznościach podstawowym obowiązkiem organu, do którego pismo złożono, było ustalenie, czy faktycznie nie stanowi ono odwołania od powołanej decyzji. Jeżeli bowiem przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 20 czerwca 1996 r. sygn. akt III ARN 14/96 - OSNP z 1997 r. nr 2, poz. 16). Przyznać należy, że wprawdzie organ miał wątpliwości co do rodzaju pisma skarżącego i jak podaje skierował do niego żądanie jego sprecyzowania. Wskazać jednak należy, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu, przyjęcie zaś samodzielnie przez organ, że jest to wyłącznie wniosek J. S. w przedmiocie zwolnienia go z obowiązku zwrotu kosztów nauki nie zaś odwołanie od decyzji było niedopuszczalne. Ponadto wskazać należy, że organ rozpoznając wniosek skarżącego o zwolnienie go z obowiązku zwrotu kosztów nauki, w sytuacji gdy decyzja nakazująca mu zwrot tych kosztów nie została rozpoznana i zakończona decyzją ostateczną naruszył również w sposób rażący przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 41 ust. 1 tego rozporządzenia Komendant na pisemny wniosek kandydata, zobowiązanego do zwrotu kosztów może wydać decyzję o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów. Analiza przepisu wyraźnie wskazuje, że decyzja nakładająca na kandydata obowiązek zwrotu kosztów musi być zakończona decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, skoro ustawodawca użył określenia "zobowiązanego", a decyzji takiej nie nadany został, zgodnie z art. 108 § 1 kpa, tryb natychmiastowej wykonalności. A zatem skoro żądanie przez organ zwrotu kosztów nauki nie było jeszcze wymagalne to niedopuszczalnym było orzekanie w tym czasie kwestii zwolnienia z obowiązku zwrotu tych kosztów. Było to bowiem przedwczesne. Niezależnie od wskazanych wyżej naruszeń prawa Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zobowiązany był na podstawie art. 135 ppsa stwierdzić również nieważność decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. Decyzją tą Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 2008 r. nr [...] Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że jeżeli od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, to powinno być ono załatwione w trybie przepisów kpa o odwołaniach. Tryb odwoławczy w przepisach tego kodeksu ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Tok instancyjny jest, zgodnie z art. 15 kpa logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego. Wobec tego, do czasu jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok z 12 marca 2002 r. sygn. akt II SA 1899/01 system Legalis - Wydawnictwo C.H. Beck). Organ nadzoru może stwierdzić nieważność nieostatecznej decyzji tylko wtedy, gdy przed upływem 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania wkroczy z urzędu i stwierdzi nieważność decyzji. Złożenie odwołania od decyzji wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności, albowiem kompetencje orzecznicze organu rozpatrującego odwołanie wyczerpująco określa art. 138 § 1 i 2 kpa. Wśród nich zaś nie występuje stwierdzenie nieważności (Por. Wojciech Chróścielewski, Nowelizacja artykułu 126 kpa, a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. (por. P i P z 1996 r., nr 2, str. 20 i nast.). Zgodnie z art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołany przepis art. 138 kpa, zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że organ nie jest uprawniony do wydania decyzji o innej sentencji niż jedna z wyżej wymienionych. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.