II SA/Wa 1638/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J., D. i L. M. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego D. M. oraz W. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] , po rozpatrzeniu wniosku D. M. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz dzieci: W., J., D. i L. M., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie matka małoletnich na przestrzeni 40 lat życia posiada udowodnione 2 lata 8 miesięcy i [...] dni i okresu składkowego i nieskładkowego. Ponadto organ wskazał, że w 10-leciu przypadającym przed zgonem zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w dniu [...] listopada 1995 r. i do śmierci w dniu [...] lutego 2012 r. nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W konkluzji organ podał, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w tej przerwie wobec matki dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Organ podkreślił, że opieka nad dziećmi nie jest szczególną okolicznością uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, D. M. nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji i uznał powyższą decyzję za krzywdzącą. Wskazał, że 10 lat przed śmiercią żona nie była zdolna do pracy, leczyła się [...]. Umarła nagle – zginęła w wypadku samochodowym. Wcześniej zajmowała się wychowaniem 4 dzieci. Wskazał ponadto, że w 2011 r. uległ wypadkowi, czeka go operacja [...]. Podkreślił swoją bardzo ciężką sytuację rodzinną i materialną. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2013 r. i podkreślił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Podkreślił, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia bezczynności zawodowej i nie daje tytułu do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji – poza zarzutami oraz argumentacją przedstawioną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podkreślił, że sami z żoną całe życie sobie radzili z wychowaniem dzieci i nie korzystali z żadnej pomocy. Starsza córka uczestniczyła w wypadku i matka zmarła na jej rękach. Najmłodsze dziecko miało wówczas 7 tygodni. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podkreślił, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność złego stanu zdrowia żony i leczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego już wyżej przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o świadczenie, 3) brak niezbędnych środków utrzymania. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się tymczasem do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zmarła posiadała stosunkowo krótki do wieku, udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy, a przecież omawiany przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i wobec tego, okoliczność ta nie ma przesądzającego charakteru w sprawie. Kwestią zasadniczą są natomiast powody niespełnienia przez zmarłą matkę dzieci wymagań, uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to wskutek szczególnych okoliczności. Trafne jest stanowisko organu, że sytuacja na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy, co wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże nie można tej zasady generalizować, lecz należy każdorazowo zbadać przyczyny braku zatrudnienia. Bez poczynienia żadnych ustaleń w tej materii, organ stwierdził, że zmarła matka dzieci miała realną możliwość kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia, a niepodejmowanie pracy zarobkowej lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym na rzecz wychowania dzieci było jej świadomym wyborem, na skutek którego nie spełniła ona wymagań warunkujących uzyskanie prawa do świadczenia na zasadach ogólnych. W ocenie Sądu takie stanowisko organu winno być poparte stosownymi ustaleniami dotyczącymi m.in. istnienia w miejscu zamieszkania instytucjonalnych form opieki nad dziećmi jaką stanowią żłobki i przedszkola, odległości ich od miejsca zamieszkania oraz możliwości skorzystania z nich przez rodzinę M. Dokładnego przeanalizowania pod kątem wystąpienia szczególnych okoliczności, warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, wymaga również, zły stan zdrowia oraz długotrwała choroba, które nie muszą skutkować zupełnym wyeliminowaniem z życia zawodowego, niemniej jednak powinny być sprawdzone pod kątem ewentualnego zmniejszenia stażu pracy i utrudnienia w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do powyższych kwestii, a zdaniem Sądu były to okoliczności, które można by uznać za szczególne. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ powinien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i ponownie dokonać jego oceny pod kątem wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnych okoliczności, uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Reasumując wskazać należy, że Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych stwierdzeń, koniecznym jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i ponowna ocena całości materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.