II SA/Wa 1639/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), którą odmówił F. K. przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: * jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, * nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, * nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, * nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Organ wskazał, iż z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których F. K. nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Z akt rentowych wynika, iż na przestrzeni 54 lat życia skarżący udokumentował okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 23 lata 4 miesiące i [...] dni. W okresach od [...] września 1973 r. do [...] kwietnia 1975 r., od [...] kwietnia 1977 r. do [...] maja 1979 r., od [...] czerwca 1990 r. do [...] stycznia 1995 r., od [...] lipca 2000 r. do [...] sierpnia 2002 r. i od [...] stycznia 2005 r. do ustalenia częściowej niezdolności do pracy od [...] stycznia 2007 r. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ze sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Podkreślenia wymaga fakt, że orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że F. K. jest częściowo niezdolny do pracy od [...] stycznia 2007 r. do [...] marca 2012 r. Nadto nie została spełniona również przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, bowiem z oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej wynika, iż F. K. pobiera zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie, a więc posiada środki na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż obustronna głuchota w następstwie urazu, którego doznał dyskwalifikuje jego aktualną przydatność do wykonywania pracy. Natomiast przyznany zasiłek stały nie pozwala na pokrycie nawet bieżących kosztów leczenia i w związku z tym nie może być traktowany jako wystarczająca ilość środków potrzebnych do utrzymania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, niż podniesione w skardze. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że do podstawowych ogólnych reguł postępowania administracyjnego zalicza się ustanowioną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Urzeczywistnianiu tych zasad służy między innymi instytucja wyłączenia. Ma ona stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez (pracownika organu administracji, a także sam organ) oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12) oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Orzecznictwo Naukowe Sądów Administracyjnych nr 3 (12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Dotyczy to przy tym pracownika zatrudnionego w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji na podstawie indywidualnego upoważnienia bądź z mocy prawa, a ponadto osobę piastującą funkcję organu. Przepisy te, w myśl art. 27 § 1 k.p.a., mają też zastosowanie do członka organu kolegialnego. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu (członka organu kolegialnego) od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Ponadto, jak podkreślił W. Dawidowicz "osobiste zainteresowanie pracownika w określonym sposobie załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania, rozstrzygnięcia nieopartego na obiektywnej ocenie (Ogólne postępowanie administracyjne. Warszawa 1962 r.). Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że obie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzje, tj. z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzja z dnia [...] maja 2010 r. zostały wydane z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Dyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych – A. S. W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do zastosowania wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanki wyłączenia w przypadku podjęcia decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zagadnienie to niejednokrotnie było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i doktryny. W wielu orzeczeniach oraz niekiedy piśmiennictwie prezentowano pogląd, że skoro do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy dotyczące odwołań stosuje się tylko odpowiednio a nie wprost, a ponadto postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności, to w postępowaniu tym nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można tu bowiem mówić o "niższej" i "wyższej" instancji, gdyż obie decyzje wydaje ten sam organ (minister w rozumieniu przepisów k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze). Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi wprawdzie obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego "przyjrzenia" się sprawie, ale jest to środek prawny działający wyłącznie na zasadzie remonstracji, a nie odwołania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 909/07). Naczelny organ ma więc obowiązek przeprowadzić autokontrolę wydanej przez siebie decyzji, ale nie musi zawsze (wyznaczać innego upoważnionego pracownika do jej oceny (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007r sygn. akt II OSK 983/06 LEX 368205). Tego stanowiska nie podziela jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą skargę. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art.127 § 3 k.p.a. w rozdziale 10 działu II k.p.a. zatytułowanym "odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczone w omawianej normie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zwrócił na to uwagę między innymi Zbigniew Kmieciak ("Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a.", Państwo i Prawo z. 3 z 2008 r. str.19 i nst.), przywołując także znamienną w tym zakresie wypowiedź J. Borkowskiego, który wskazał, że w początkowym okresie określenie "niższa instancja" nie budziło żadnych wątpliwości. Spowodowane było to tym, że wówczas tam, gdzie występowały organy dwóch instancji, były one od siebie zawsze wyraźnie oddzielone strukturalnie i funkcjonalnie. Po nowelizacji k.p.a. w 1980 r. i dodaniu przepisu art.127 § 3 k.p.a., wspomniane pojęcie należy jednak "wykładać już z uwzględnieniem istnienia nowego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" ( J. Borkowski [ w ] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., str.183 ). Dodać również należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż dotyczy decyzji ostatecznych, to jednak wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Istotne natomiast jest to, że w wyniku przedmiotowego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań, oczywiście z wyjątkiem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia. Istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to, czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia) czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., str. 45). Z powyższych względów uznać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę, podlega wyłączeniu, wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonych decyzji (Rafał Karczmarczyk glosa do uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa, 2008 r., z.1). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61, którą trafnie powołał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pogląd ten zbieżny jest również ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (Z.U. 2008 / 10A /178 ). W tej sytuacji, skoro decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] została wydana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez tego samego pracownika, który orzekał, podejmując decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], to zdaniem Sądu, należało uznać, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji zawierającej wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 152 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.