II SA/Wa 164/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. i 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], znak sprawy [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: kpa, po rozpatrzeniu odwołania H. D. od pisma Komendy Głównej Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...], stanowiącego odpowiedź na wniosek ww. z dnia [...] października 2008 r., którym H. D. wystąpiła do Komendy Głównej Policji o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej zrzeczenia się przez Komendanta Głównego Policji prawa dyspozycji lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W., który przydzielono ww., jako pracownikowi Ministerstwa Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. pisma. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] przydzielono na rzecz H. T. (obecnie D.) lokal mieszkalny przy ul. [...] w W., do zajmowania którego uprawniony został również mąż ww. – M. T., także pracownik Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Aktualnie, po orzeczonym rozwodzie ww. w 1998 r., przedmiotowy lokal zamieszkuje H. D. wraz z córką K. T., właścicielem lokalu pozostaje zaś W., natomiast jego dysponentem jest Komenda Główna Policji. Organ wskazał, że H. D. od [...] maja 2007 r. stara się o uzyskanie zgody KGP na zrzeczenie się dyspozycyjności ww. lokalem, celem umożliwienia jej jego wykupu od miasta. Po odmownym rozpatrzeniu wniosku ww. w tym przedmiocie (pismo informujące KGP z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]), kolejnym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. H. D. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji w sprawie zrzeczenia się przez KGP dyspozycji ww. lokalem. W odpowiedzi na powyższe została poinformowana, że sprawa zrzeczenia się dyspozycyjności nie podlega rozstrzygnięciu decyzją administracyjną. Pismem z dnia [...] października 2008 r. H. D. wystosowała do Komendy Głównej Policji kolejny wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zrzeczenia się dyspozycji ww. lokalem, na który Komenda Głowna Policji pismem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odpowiedziała, podtrzymując negatywne stanowisko, co do przedmiotu sprawy oraz formy rozstrzygnięcia. Od przedmiotowego pisma H. D. wniosła odwołanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż lokal przy ul. [...] w W., zajmowany przez H. D., pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, w związku z czym podlega on przepisom ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), jak również przepisom wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnień zawartych w ww. ustawie. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji rządowej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które uzyskały decyzje o przydziale z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Dodał, iż ustawa o Policji w rozdziale 8 wymienia świadczenia mieszkaniowe, które przysługują policjantowi z tytułu pełnienia służby w Policji, wśród nich: prawo do lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu we własnym zakresie, z kolei art. 97 ust. 5 ww. ustawy stanowi, że przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwienie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94, 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Z kolei art. 2 pkt 2 oraz art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), określa świadczenia mieszkaniowe przysługujące osobom uprawnionym do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego, tj. prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Dodatkowo art. 29 ust. 1 ww. ustawy, stanowi, że do mieszkań tych stosuje się przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W ocenie Ministra przepisy ww. ustaw nie regulują ani rezygnacji przez organy Policji z prawa dysponowania lokalem, ani formy w jakiej ewentualne zrzeczenie się dyspozycji lokalem miałoby być wyrażone, dodając, że sprawy załatwiane w formie decyzji zostały wyraźnie wymienione. Organ zaznaczył ponadto, iż przepisy ww. ustaw nie określają formy samego przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów Policji przez jednostki samorządowe, dodając, że zrzeczenie się dyspozycyjności lokalu, będące oświadczeniem woli organu, regulują przepisy prawa cywilnego, przy czym ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) również nie przewiduje dla tego rodzaju czynności formy decyzji administracyjnej. Zdaniem Ministra sprawa H. D. została prawidłowo zakwalifikowana jako sprawa skargowa i w tym trybie rozpatrzona, a sposób rozstrzygnięcia sprawy mieści się w granicach uznania organu i należy do jego kompetencji. W związku z powyższym, skoro pismo Komendy Głównej Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] nie zostało zakwalifikowane jako decyzja administracyjna, tym samym w sprawie zachodzi przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności odwołania. Pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. H. D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przedmiotowe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o przyznanie skarżącej należnych kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności: art. 77 par. 1 i art. 80 kpa, poprzez niewyczerpujące zbadanie sprawy oraz nieprawidłowe dokonanie oceny materiału dowodowego; art. 8 kpa, poprzez wprowadzenie w błąd skarżącej, co do okoliczności prawnych mających znaczenie dla przedmiotowego postępowania, co, jak podkreśliła, rodzi konsekwencje w postaci braku zaufania do Komendy Głównej Policji; art. 9 kpa, poprzez celowe wprowadzenie w błąd skarżącej, co do okoliczności prawnych, które mogą mieć wpływ dla ustalenia praw do zajmowanego lokalu – błędne poinformowanie wnioskodawczyni, że kwestia zmiany dysponenta mieszkania nie należy do spraw podlegających rozpoznaniu w trybie kpa; art. 104 kpa w zw. z art. 107 kpa, poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w formie prawem przepisanej; art. 134 kpa, poprzez zastosowanie go w przedmiotowej sprawie i uznanie, że w sprawie występuje przyczyna przedmiotowa "niedopuszczalna" odwołania. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3; art. 92; art. 2, art. 78 Konstytucji RP; uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 02 grudnia 2004 r. nr XLII/999/2004 w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych; art. 97 ustawy o Policji, poprzez niewydanie rozporządzenia regulującego sytuację skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko, jak i jego uzasadnienie, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Badając przyczyny niedopuszczalności odwołania wyróżnić możemy przyczyny o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych stwierdzić można, jak słusznie zauważył organ w zaskarżonym postanowieniu, w przypadku braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji oraz w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia. Powyższe oznacza, iż odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, wnioskiem z dnia [...] października 2008 r., H. D. zwróciła się do Komendy Głównej Policji o wydanie decyzji administracyjnej, dotyczącej zrzeczenia się przez ww. prawa dyspozycji zajmowanym przez nią lokalem mieszkalnym przy ul. [...] w W. Komenda Główna Policji, w odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] października 2008 r. nr [...], poinformowała skarżącą, że zajmowany przez nią lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Komendy Głównej Policji, co oznacza, że mają do niego zastosowanie przepisy ustawy o Policji, natomiast kwestia zmiany dysponenta mieszkania nie należy do spraw podlegających rozpoznaniu w trybie kpa. Odnosząc się do wniosku skarżącej poinformowano ją, iż KGP nie przekaże zajmowanego przez nią mieszkania do dyspozycji W., albowiem uszczupliłoby to jej zasób mieszkaniowy. Jak wynika z treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Sprzedaż lokali, których właścicielem jest Skarb Państwa lub gmina (w omawianej sprawie W.), które zgodnie z powołanym art. 90 ust. 1 ustawy o Policji pozostają w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów, z przeznaczeniem na mieszkania dla policjantów, mogą być wyznaczone do sprzedaży i stać się przedmiotem sprzedaży, gdy dysponent lokali (w rozpoznawanej sprawie – Komenda Główna Policji) zrezygnuje z dalszego ich przeznaczenia na mieszkania dla policjantów, co w przedmiotowej sprawie nie występuje. Podkreślić należy, iż zgoda na wykupienie lokalu zajmowanego przez skarżącą oznaczałaby w istocie rezygnację Policji z jego wykorzystywania na cele służbowe, tj. rezygnację z dalszego nim dysponowania. Powyższe umożliwiłoby wyznaczenie lokalu, z którego zrezygnował jego dotychczasowy dysponent, do sprzedaży, a potem dokonanie jego sprzedaży na rzecz najemcy lokalu. Sąd podziela stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż brak jest normy prawnej, która określałaby, w jakiej formie dysponent lokalu, w omawianej sprawie Komenda Główna Policji, ma składać oświadczenie woli o rezygnacji z dysponowania lokalem, celem umożliwienia nabycia go na własność przez osobę zainteresowaną. Zaznaczyć należy, iż w obowiązującym stanie prawnym takie oświadczenie woli nie może być wyrażone w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji. Przepis art. 97 ust. 5 ww. ustawy o Policji, wymienia sprawy, których załatwianie następuje w drodze decyzji administracyjnej (przydział i opróżnianie mieszkań, przyznawanie równoważników pieniężnych za remont zajmowanego przez policjanta lokalu mieszkalnego (art. 91), za brak lokalu mieszkalnego (art. 92), przyznawanie pomocy finansowej na uzyskanie przez policjanta lokalu albo domu (art. 94), odmowa przydziału lokalu mieszkalnego (art. 95 ust. 2-4)), wśród których brak jest sprawy rezygnacji przez organy Policji z prawa dysponowania lokalem. W myśl art. 104 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest przepisu prawnego umocowującego organ administracji do działania oznaczałoby wydanie jej bez podstawy prawnej. Brak takiego przepisu oznacza, że droga postępowania administracyjnego w takiej sytuacji jest wyłączona. Sąd podziela stanowisko organu, że przepisy ustawowe dotyczące lokali pozostających w dyspozycji MSWiA lub podległych mu organów, tj. ustawa o Policji oraz przepisy wykonawcze do ww. ustawy, nie dają podstawy rozstrzygnięcia sprawy zrzeczenia się dyspozycji lokalem i tym samym wyrażenia zgody na jego wykupienie od miasta decyzją administracyjną. Podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie nie mogą być również przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy. Obowiązkiem organu administracji, zgodnie z art. 77 par. 1 kpa, jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaniechanie przez organ tego obowiązku stanowiłoby uchybienie przepisom postępowania, skutkujące wadliwością rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu dokonane przez organ ustalenia w rozpoznawanej sprawie były dokładne i dotyczyły stanu faktycznego istotnego w sprawie. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, było na tyle wystarczające, że pozwoliło organowi uzyskać jednoznaczne ustalenia faktyczne i prawne, które doprowadziły do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 8 kpa, w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, poprzez, jak wskazała skarżąca, powołanie się przez organ na uchwałę Rady m. st. Warszawy nr XLIII/1010/2004 z dnia 02 grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy i uregulowanie spraw mieszkaniowych m.in. byłych pracowników cywilnych jednostek podległych MSWiA, która, jak zaznaczyła, nie ma zastosowania w jej sprawie, wskazać należy, iż KGP w piśmie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wyjaśnił, iż ww. uchwała, w aspekcie sprawy skarżącej, nie ma zastosowania, co potwierdził Minister w zaskarżonym postanowieniu. Zmienność poglądów prawnych w tym przypadku została więc wyjaśniona, tym samym nie można uznać, iż nastąpiło uzasadnione podważenie zaufania obywatela do organów Państwa. Zdaniem Sądu nie można również zarzucić organowi, iż swoim działaniem naruszył przepis art. 9 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wówczas stanowiłoby to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Odnośnie naruszenia przez organ art. 97 ustawy o Policji, poprzez niewydanie rozporządzenia regulującego sytuację skarżącej, należy zaznaczyć, iż ww. przepis stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania aktu o charakterze generalnym, a nie indywidualnym mającym zastosowanie do skarżącej. Z wyżej wymienionych względów, w ocenie Sądu, nie można również postawić organowi zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie skarżącej należnych kosztów postępowania, podnieść należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem koszty postępowania, o ile w sprawie występują, zasądza się jedynie na wniosek w razie uwzględnienia skargi (art. 200 i art. 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.