II SA/Wa 1640/07

II SA/Wa 1640/07 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 7 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu o wstrzymaniu dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 1640/07 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. emeryt Policji K. Ł. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji w W. z dnia [...] listopada 1992 r. w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku służbowego. Skarżący uznał, że rozkaz z [...] listopada 1992 r. (rozkaz) został wydany przez niewłaściwy organ, nie był opatrzony podpisem, nie zawierał uzasadnienia, pouczenia o możliwości odwołania, nie został on też doręczony skarżącemu. Skarżący rozkaz ten, a ściślej – jego odpis, otrzymał dopiero przy piśmie Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z [...] stycznia 2007 r. po zażądaniu doręczenia takiego odpisu. W czasie, gdy rozkaz ten został wydany, skarżący, jak podał, pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w W. (nie w KRP w W.). Skarżący jako podstawę wniosku podał art. 156 § 1 punkt 2 Kpa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu. Uznał, że wydał go uprawniony organ, gdyż decyzją z dnia [...] października 1992 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. skierował skarżącego do służby w Komisariacie Policji w B. KRP w W. Komendant Rejonowy był więc władny do wstrzymania dodatku służbowego. Organ nie stwierdził jednoznacznie, czy rozkaz został skarżącemu doręczony, jednakże ocenił, że w jakiś sposób "dotarł" on do skarżącego, skoro wówczas nie kwestionował on pomniejszenia uposażenia. Organ wskazał też na obowiązującą wówczas praktykę doręczania wyciągu z rozkazu zbiorczego. Skarżący nie dochodził ponadto swoich roszczeń na drodze postępowania sądowego, choć roszczenia te, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, przedawniają się z upływem 3 lat. Nie znajdując w rozkazie wad określonych w art. 156 § 1 Kpa organ odmówił więc stwierdzenia jego nieważności, choć przyznał, że rozkaz ten zawiera "uchybienie formalne". W odwołaniu od decyzji z [...] kwietnia 2007 r. skarżący podał, że nigdy nie doręczono mu rozkazu z [...] października 1992 r. o przeniesieniu do służby w KRP, nie doręczono mu też rozkazu z [...] listopada 1992 r. o wstrzymaniu dodatku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2007 r. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się rozkaz z [...] listopada 1992 r., który zawiera wymagany podpis, rozstrzygnięcie oraz określa adresatów. Są to elementy wystarczające do uznania go za decyzję administracyjną. Skarżący, w ocenie organu, został zapoznany z rozkazem, skoro rozkaz ten wykonano poprzez wstrzymanie dodatku służbowego, a skarżący nie kwestionował tego w tym czasie. Brak dowodu doręczenia nie świadczy o tym, że rozkazu nie doręczono, zwłaszcza, że stosowano wówczas praktykę doręczania wyciągów ze zbiorczych rozkazów lub ogłaszania treści decyzji stronie. Organ uznał w związku z tym, że "zarzut strony co do wadliwego doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. jest jedynie uchybieniem formalnym. Odnośnie pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ ocenił je jako niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] sierpnia 2007 r. skarżący powtórzył, że po raz pierwszy zapoznał się i otrzymał rozkaz w dniu [...] lutego 2007 r., dokładniej zaś otrzymał niepodpisany wyciąg z tego rozkazu. Ocenił, że w dacie podjęcia rozkazu nie był w dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji w W., więc organ ten nie miał prawa go wydać. Decyzja z [...] października 1992 r. nigdy nie została skarżącemu doręczona. Od [...] do [...] przebywał na zwolnieniu lekarskim, niemożliwe więc było przeniesienie go do służby w KRP w W.. Rozkaz z [...] listopada 1992 r. nie został mu natomiast doręczony przed 2007 r. Ocenił też, że rozkaz nie miał podstawy prawnej, a podstawy w nim przywołane (art. 6 ust. 5, art. 32 i art. 48 ust. 1 ustawy o Policji) nie miały zastosowania w jego przypadku. Powtórzył swoje zarzuty, że rozkaz nie ma podpisu, nie zawierał wymaganego pouczenia oraz uzasadnienia. Istniejące wówczas "praktyki" nie uzasadniały odstępstwa od reguł określonych w Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Przyznał, że w tym okresie decyzje nie były doręczane stronie, lecz, że strony były o treści decyzji powiadamiane. Skarżący miał jednak, w ocenie organu, wiedzę o rozkazie od samego początku jego wydania. Organ zauważył, że skarżący prezentuje sprzeczne stanowisko – z jednej strony twierdzi, że rozkazu mu nie doręczono, ale wtedy brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Z drugiej strony twierdzi, że rozkaz wszedł do obrotu w dniu [...] stycznia 2007 r. (dzień doręczenia wyciągu), ale wtedy wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu złożony w dniu [...] lutego 2007 r. byłby przedwczesny, gdyż rozkaz nie stał się jeszcze "prawomocny". Organ uznał, że skarżący miał wiedzę o rozkazie, dlatego z uwagi na upływ [...] lat i nieodwracalne skutki prawne odmówił stwierdzenia nieważności. Brak pouczenia i uzasadnienia nie są rażącymi wadami prawnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie jej wydania. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż w niej wskazane. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bądź odmowy stwierdzenia takiej nieważności, odnosi się do decyzji wprowadzonej do obrotu prawnego, tzn. przede wszystkim doręczonej stronie. W decyzji z [...] kwietnia 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. nie wyraził jednoznacznego stanowiska, czy kwestionowany przez skarżącego rozkaz został mu doręczony w przewidziany prawem sposób, tj. przy zastosowaniu art. 39 i art. 109 Kpa. Wyraził przypuszczenie, że rozkaz ten "dotarł" do skarżącego, skoro wstrzymano mu wypłatę dodatku, a skarżący wówczas tego nie kwestionował. Organ wskazał też na obowiązującą wówczas praktykę doręczania wyciągu z rozkazu zbiorczego. W decyzji Komendanta Głównego Policji wyrażone zostało podobne przypuszczenie co do doręczenia rozkazu, a dodatkowo zasugerowano, że rozkaz mógł być ogłoszony stronie ustnie. Ponadto organ odwoławczy uznał, że "zarzut strony co do wadliwego doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. jest jedynie uchybieniem formalnym". W ocenie Sądu zgromadzone w sprawie dokumenty nie pozwalają na wniosek, że kwestionowany rozkaz został skarżącemu rzeczywiście doręczony albo, że wprowadzono go do obrotu prawnego na zasadzie ustnego ogłoszenia. Skarżący konsekwentnie wskazywał, że nigdy przed 2007 r. nie doręczono mu tego rozstrzygnięcia. Organy nie kwestionują, że w aktach postępowania brakuje zwrotnego potwierdzenia jego odbioru, a w dacie jego wydania ([...] listopada 1992 r.) obowiązywał art. 39 Kpa nakazujący organowi doręczać pisma, w tym decyzje, za zwrotnym potwierdzeniem ich odbioru. W aktach nie ma też jakiejkolwiek wzmianki potwierdzonej podpisem skarżącego, że otrzymał, czy nawet jedynie zapoznał się z rozkazem. Brakuje też podstaw faktycznych do uznania, że rozkaz został ogłoszony stronie ustnie – nie zaszły bowiem warunki do tego określone w art. 109 § 2 w związku z art. 39 § 2 Kpa, a ponadto treść i motywy tego rozkazu nie zostały zawarte w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez skarżącego adnotacji. Zauważyć też należy, że skarżący skierował pod adresem rozkazu z [...] listopada 1992 r. ten m.in. zarzut, że nie zawiera on wymaganego podpisu. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż w aktach osobowych skarżącego znajduje się odpis tego zbiorczego rozkazu z wymaganym podpisem, ale zarzut ten potwierdza, że po raz pierwszy skarżący zapoznał się z odpisem rozstrzygnięcia z [...] listopada 1992 r. dopiero w 2007 r., gdy otrzymał je z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. Odpis ten nie ma bowiem wymaganego podpisu. Doręczenie tego odpisu w takiej formie (bez podpisu) w 2007 r. nie może być uznane za formalne doręczenie w rozumieniu art. 109 § 1 Kpa. Nie stanowi skutecznego doręczenia rozkazu powiadomienie o nim strony. Organy nie wskazały po pierwsze żadnych podstaw prawnych takiego powiadomienia, podstawy takie nie istnieją i nie istniały także w 1992 r. Również żadne inne praktyki, czy zwyczaje istniejące w Policji w tym czasie, a dotyczące zaznajamiania, czy ogłaszania rozstrzygnięć o statusie decyzji administracyjnych, nie usprawiedliwiały odstępstw od zasad doręczeń określonych w Kpa. Ewentualna wiedza skarżącego o wydaniu rozkazu, ale podjęta poza postępowaniem administracyjnym, np. wskutek powzięcia wiadomości o zmniejszeniu uposażenia, nie ma prawnego znaczenia, tak samo, jak wykonanie rozkazu albo niekwestionowanie go w tym czasie przez stronę w formalny sposób na drodze sądowej. Niezasadnie ocenia organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, iż skarżący wykazuje sprzeczność w swoim stanowisku. Nie twierdzi on bowiem, że nigdy nie otrzymał rozkazu z [...] listopada 1992 r. lecz, że nie otrzymał go przed 2007 r. Otrzymanie odpisu rozkazu traktuje on jako formalne, pisemne zakomunikowanie go stronie, równoznaczne z wprowadzeniem do obrotu prawnego. Stąd jego wniosek o stwierdzenie nieważności, który zresztą – wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – nie musi dotyczyć decyzji ostatecznej. Jako zupełnie nieuprawnione należy natomiast ocenić to stanowisko, gdy organ odwoławczy wskazuje na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych jako przyczynę odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu. Po pierwsze, bowiem ta przyczyna nie była wskazywana przez organy w postępowaniu administracyjnym nadzorczym. Po drugie, nie można zgodzić się z organem, że wykonanie rozkazu oznacza stan nieodwracalności skutków prawnych – można mówić, co najwyżej o przedawnieniu ewentualnych roszczeń skarżącego o zwrot dodatku służbowego, co nie stałoby jednak na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tego rozkazu. Po trzecie, jeśli intencją organu wskazującego na upływ [...] lat od wydania rozkazu było wskazanie kolejnej podstawy odmowy stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 2 Kpa (przedawnienie w związku z upływem 10 lat od wydania rozkazu), to przypomnieć należy, że skarżący zarzucił rozkazowi brak podstawy prawnej lub wydanie go z rażącym naruszeniem prawa. W takim natomiast ewentualnym przypadku ograniczenie terminem 10 lat nie obowiązuje. Po czwarte, przyjmując nawet, że zaszły przesłanki określone w art. 156 § 2 Kpa, to prawidłowe rozstrzygnięcie organu nadzorczego w tej sytuacji wskazane jest w art. 158 § 2 Kpa – odmowa stwierdzenia nieważności rozkazu byłaby nieprawidłowa. Z wyżej wskazanych powodów Sąd uznał, że z akt sprawy nie wynika, iż rozkaz z [...] listopada 1992 r. został skarżącemu do tej pory doręczony. Brak stanowczych, jednoznacznych ustaleń organów w tej kwestii (ich stanowisko sprowadza się jedynie do przypuszczeń i domysłów) uniemożliwiał prowadzenie postępowania nadzorczego. Jeśli w dalszym postępowaniu organy nie ustalą w sposób kategoryczny, że kwestionowany rozkaz został skarżącemu doręczony, konieczne będzie wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 157 § 3 Kpa), a nie decyzji merytorycznie oceniającej ważność rozkazu (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Wa 1616/05, LEX nr 187383). Przypomnieć należy, że ewentualne postępowanie nadzorcze możliwe będzie tylko po formalnym doręczeniu rozkazu, gdyż bark doręczenia nie jest jedynie, jak twierdzi organ odwoławczy, "formalnym uchybieniem". Ponadto, w dalszym postępowaniu, w razie zgromadzenia dowodów pozwalających uznać doręczenie rozkazu za dokonane (zwłaszcza w razie pozyskania zwrotnego potwierdzenia jego odbioru), organy odniosą się do faktu, że w aktach osobowych skarżącego istotnie brakuje decyzji z [...] października 1992 r., określającej Komendę Rejonową Policji w W. jako miejsce służby skarżącego, a przez to i jego przełożonego uprawnionego do wstrzymania mu dodatku. Brakuje też dowodu doręczenia jej skarżącemu. Ponadto organy ocenią znaczenie decyzji z [...] września 1992 r., której kopię skarżący złożył na rozprawie, zwalniającej go ze stanowiska i przenoszącej do Grupy Stanowisk Tymczasowych na stanowisko niższe. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.