II SA/Wa 1641/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A.T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy zmiany decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w zakresie przyznania A.T. liczby egzemplarzy broni palnej sportowej do celów kolekcjonerskich. A.T. na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. uzyskała pozwolenie na 10 jednostek broni palnej sportowej do celów kolekcjonerskich, tj. 6 egzemplarzy centralnego zapłonu o kal. do 12 mm, 2 egzemplarze bocznego zapłonu o kal. do 6 mm, 2 egzemplarze broni gładkolufowej. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2016 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zmianę powyższej decyzji poprzez przyznanie jej prawa do posiadania dodatkowo 10 jednostek broni palnej sportowej centralnego zapłonu o kal. do 12 mm do celów kolekcjonerskich. Powołała się na swój słuszny interes, aktywne członkostwo w stowarzyszeniu o charakterze kolekcjonerskim, stale wzrastające zainteresowanie kolekcjonerstwem broni, a także aktywność w środowisku strzeleckim i posiadanie patentu strzeleckiego oraz licencji strzeleckiej. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., uznając, że wskazane przez stronę okoliczności nie potwierdzają potrzeby wyposażenia jej w dodatkowe jednostki broni palnej do celów kolekcjonerskich. Strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, w którym zarzuciła obrazę art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 k.p.a. Stwierdziła, iż w badanym przypadku brak jest zagrożenia interesu publicznego i żaden przepis prawa nie sprzeciwia się uwzględnieniu jej żądania, a także brak jest regulacji prawnej, która wymaga, aby przed wystąpieniem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o przyznaniu prawa do broni koniecznym było wykorzystanie limitu ilości broni przyznanej na mocy takiej decyzji. Podkreśliła, iż jest pasjonatką broni i działa czynnie w środowisku strzeleckim oraz kolekcjonerów broni, a samo kolekcjonowanie oparte jest na szukaniu okazji, wertowaniu ofert, aukcji i rozmowach z innymi kolekcjonerami, dlatego deklarowanie woli nabycia konkretnego egzemplarza broni co do jego rodzaju i marki nie jest możliwe, a wręcz bezwartościowe dla dokonywania ustaleń faktycznych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. Komendant Główny Policji w treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż strona wnioskiem z dnia 18 grudnia 2014 r. wniosła o wydanie jej pozwolenia na 15 jednostek broni palnej sportowej do celów kolekcjonerskich. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. wydał stronie pozwolenie na 10 jednostek broni palnej sportowej do celów kolekcjonerskich (6 egzemplarzy centralnego zapłonu o kal. do 12 mrn, 2 egzemplarze bocznego zapłonu o kal. do 6 mm i 2 egzemplarze broni gładkolufowej). Decyzja ta – na skutek jej zaskarżenia stała się ostateczna w kwietniu 2015 r. Realizując decyzję, strona nabyła broń centralnego i bocznego zapłonu, natomiast broni gładkolufowej do tej pory nie nabyła, wyjaśniając to oczekiwaniem na dobrą okazję. Przed wydaniem w 2015 r. pozwolenia, m.in. na taką broń, strona wskazała, iż ma zamiar nabyć strzelby konkretnych marek oraz kalibrów. Zdaniem organu trudno jest zakładać, że przez ponad rok nie mogła znaleźć dostatecznie interesującego egzemplarza czy dwóch spośród tych, które wówczas wymieniła podczas przesłuchania. Ponadto 7 egzemplarzy broni z 8, które kupiła, nabyła od własnego męża. Takie działanie trudno jest uznać za poszukiwanie okazji do zdobycia interesującego eksponatu. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że ustawodawca nakazał określić w decyzji przyznającej pozwolenie na broń ilość egzemplarzy, na jaką opiewa. Dopóki posiadacz pozwolenia nie zrealizuje w pełni uzyskanego prawa, nie ma "miejsca" na jego ewentualne rozszerzenie w trybie art. 155 k.p.a. Gdyby przyjąć inne stanowisko, posiadacze różnych uprawnień pod pozorem różnych przeszkód mogliby domagać się kolejnych zmian decyzji pierwotnej w zasadzie bez ograniczeń, co niewątpliwie nie byłoby korzystne dla pewności obrotu prawnego oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Strona odnośnie broni gładkolufowej nie wykazała jakiejkolwiek aktywności nawet co do jednostek broni, które wskazała w dniu 16 stycznia 2015 r., np. poprzez złożenie zamówienia na konkretne modele broni, jak to uczyniła obecnie w celu uwiarygodnienia zasadności jej wniosku z dnia 15 lutego 2016 r. o zmianę decyzji. Strona nie przekonała organu, że w niniejszej sprawie występują racje jej indywidualnego interesu, które przemawiają za żądaną przez nią zmianą decyzji pierwotnej. Za taką zmianą nie przemawiają racje interesu społecznego, który w świetle przepisów prawa materialnego przejawia się stwierdzeniem, że broni w obrocie nie powinno być więcej, niż to wynika z celów jej posiadania. Przesłanki określone w art. 155 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione - strona nie wykazała swojego słusznego interesu w posiadaniu większej niż dotychczas ilości broni palnej, a interes społeczny – w świetle materiału dowodowego – za takim rozstrzygnięciem nie przemawia. A.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: ‒ przepisu art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskodawca nie wykazał interesu prywatnego do uzyskania pozwolenia na posiadanie kolejnych 10 egzemplarzy broni. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca m. in. zaznaczyła, że za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony. Podkreśliła, że jest członkiem Towarzystwa Strzeleckiego w [...] prowadzącego działalność o charakterze kolekcjonerskim. Należy do aktywnych jego członków, bierze udział w życiu lokalnego środowiska kolekcjonerów broni. Brała także udział w wystawach broni. Samo kolekcjonowanie co do zasady i zgodnie ze słownikowym znaczeniem polega na gromadzeniu egzemplarzy do kolekcji. Kolekcja to "zbiór przedmiotów jednego rodzaju, gromadzonych przez kogoś ze względu na ich wartość artystyczną, naukową lub historyczną". Jeżeli ustawodawca przewiduje możliwość kolekcjonowania broni, to oznacza jednocześnie, iż dopuszcza nie tylko do kolekcjonowania ale i rozwoju tej kolekcji przez kolekcjonera. Idąc w drugą stronę, wydawanie pozwolenia w celu kolekcjonerskim na jeden czy dwa egzemplarze broni wydaje się absurdalne, niezgodne z wykładnią historyczną i celem ustawodawcy. Jeśli wydawane jest pozwolenie na kolekcjonowanie broni to w ocenie odwołującego oczywiste jest, iż dopuszczony zostanie rozwój posiadanej kolekcji o kolejne egzemplarze broni. Skarżąca podkreśliła, że jest pasjonatem broni i działa czynnie w środowisku strzeleckim i kolekcjonerskim broni. W jej interesie prywatnym jest niewątpliwie dalszy rozwój swojej pasji. Decyzje o pozwoleniu na broń zawierają z racji wymogów ustawy określenie ilości sztuk broni, którego pozwolenie dotyczy. W sytuacji gdy limit się wyczerpał, kolekcjoner powinien być uprawniony do poszerzenia posiadanej kolekcji, bo wynika to z istoty samego zbieractwa – kolekcjonowania wszelkich rzeczy, nie tylko broni. Z żadnego przepisu, a tym bardziej z art. 155 k.p.a., nie wynika obowiązek przywołania przez stronę szczególnych okoliczności potwierdzających potrzebę posiadania dodatkowych jednostek broni. Mało tego, organ przerzuca obowiązek dowodowy na stronę postępowania, podnosząc, iż nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zmiany istniejącej decyzji, która jest możliwa w oparciu o art. 155 k.p.a. Analizując ten przepis, organ zapomniał rozważyć słuszny interes strony, który przemawia za rozszerzeniem pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie legalności podejmowanych aktów administracyjnych i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji Sąd bada, na podstawie akt sprawy, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 718, dalej jako P.p.s.a.) Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Orzekanie w myśl art. 135 P.p.s.a. następuje w granicach i na podstawie akt sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Badając legalność zaskarżonych decyzji w myśl powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż ustawową definicję decyzji ostatecznych zawiera art. 16 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu są nimi decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (czyli żaden ze zwyczajnych środków prawnych przewidzianych dla weryfikacji decyzji). Będą to zatem: a) decyzje podjęte w I instancji, w stosunku do których: – wykorzystano zwyczajny tryb zaskarżenia przewidziany w rozdziale 10 działu II k.p.a. i które w wyniku rozpatrzenia zwyczajnego środka prawnego zostały utrzymane w mocy przez organ II instancji (w razie wniesienia odwołania) lub przez te sam organ, który wydał decyzję (w razie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy); – nie wniesiono zwyczajnego środka prawnego, a termin do jego wniesienia upłynął i nie został przywrócony; – skutecznie cofnięto zwyczajny środek prawny według dyspozycji art. 137 k.p.a., a termin do ponownego wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął; – wniesiono wprawdzie zwyczajny środek prawny, ale postępowanie uruchomione nim zostało umorzone; – na mocy wyraźnego przepisu szczególnego w ogóle nie przysługuje zwyczajny środek prawny; b) wszystkie decyzje podjęte w wyniku rozpatrzenia zwyczajnego środka prawnego przez organ II instancji (w razie wniesienia odwołania) lub przez ten sam organ, który wydał decyzję (w razie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zarówno rozstrzygające co do istoty sprawy, jak również mające charakter formalny (w tym także decyzje kasacyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.). Fakt, że decyzja staje się ostateczna, sprawia, że w przeciwieństwie do decyzji nieostatecznej wiąże ona nie tylko organ, który ją wydał (art. 110 k.p.a.), ale również innych uczestników postępowania, a także inne organy państwowe, w tym sądy. Jest zatem wiążąca erga omnes. Zasada trwałości decyzji ostatecznych gwarantuje, że – w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, których przesłanki uchylenia lub zmiany nie są sprecyzowane w przepisach prawa (co oznacza, że mogą nimi być wszelkie istotne naruszenia prawa, a także względy celowości i słuszności) – decyzje ostateczne mogą być w trybie administracyjnym, wzruszone tylko w ściśle określonych wypadkach, przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Kodeksowe wyjątki dopuszczające możliwość, albo nawet obowiązek uchylenia, zmiany bądź stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych są określone w rozdziałach 12 i 13 działu II kodeksu postępowania administracyjnego (tak: Zbigniew R. Kmiecik "Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego" rozdział 5.2 pt.: "Decyzja ostateczna jako przedmiot postępowania nadzwyczajnego", LEX 2014). Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Z wykładni gramatycznej art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła na to zgodę, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna. W związku z tym wymaga podkreślenia że instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Z powyższych wywodów wynika, iż postępowanie toczące się w oparciu o art. 155 k.p.a. dotyczy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W przypadku gdy sprawa, której dotyczy wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji, została zakończona na etapie postępowania odwoławczego, decyzją ostateczną jest decyzja wydana przez organ II instancji, a nie decyzja organu I instancji, nawet jeżeli rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i i utrzymywało zaskarżoną decyzję w mocy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zwrócić należy uwagę, iż postępowanie w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. prowadzone było przez organy (w pierwszej instancji – Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] iw drugiej instancji – Komendanta Głównego Policji) wobec decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. wniesione zostało odwołanie, które zostało rozpatrzone przez Komendanta Głównego Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło zatem decyzji nieostatecznej. Wada ta stanowi rażące naruszenie art. 155 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do tego przepisu postępowanie powinno dotyczyć decyzji ostatecznej czyli decyzji organu odwoławczego i powinno być prowadzone przez ten organ. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.