II SA/Wa 1644/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A.S. na orzeczenie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz A.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego orzeczeniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 133 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1411 z późn. zm.) utrzymał w mocy własne orzeczenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., którym to orzeczeniem w pkt 1 orzeczenia uniewinniono obwinionego A.S. od zarzutu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego wymienionego w pkt 1 zaś w pkt 2 uznano obwinionego winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych wymienionych w pkt 2, 3, 4 oraz 5 i wymierzono mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Organ uznał obwinionego winnym popełnienia następujących przewinień dyscyplinarnych: 1. udziału w charakterze przewodniczącego w pracach obwodowej komisji wyborczej w [...] w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, czyli przekroczenia określonego w art. 73 ust. 2 ustawy o CBA zakazu pełnienia funkcji publicznej, a tym samym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego z art. 107 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, tj. niedopełnienia obowiązków służbowych określonych w przepisach prawa, 2. podjęcia się zajęcia zarobkowego poza służbą, polegającego na udziale w charakterze przewodniczącego w pracach obwodowej komisji wyborczej w [...] w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskania dochodu w postaci diety w wysokości 200 zł za każdy dzień posiedzenia, łącznie 400 zł, czyli niedopełnienia, określonego w art. 72 ust. 1 ustawy o CBA, obowiązku niepodejmowania innego zajęcia zarobkowego poza służbą, a tym samym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego z art. 107 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, tj. niedopełnienia obowiązków służbowych określonych w przepisach prawa,  3. objęcia funkcji przewodniczącego zarządu osiedla, tj. przekroczenia określonego w art. 73 ust. 2 ustawy o CBA zakazu pełnienia funkcji publicznej, a tym samym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego z art. 107 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, tj. niedopełnienia obowiązków służbowych określonych w przepisach prawa, 4. podjęcia się zajęcia zarobkowego poza służbą, polegającego na udziale w charakterze przewodniczącego zarządu osiedla w sesji Rady Miasta [...] i uzyskania dochodu w postaci diety w wysokości 110 zł, czyli niedopełnienia, określonego w art. 72 ust. 1 ustawy o CBA, obowiązku niepodejmowania innego zajęcia zarobkowego poza służbą, a tym samym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego z art. 107 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, tj. niedopełnienia obowiązków służbowych określonych w przepisach prawa. Organ uniewinnił obwinionego od zarzutu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego o to, że w dniu 10 kwietnia 2015 r. w [...] (woj. [...]) wyraził zgodę na zgłoszenie przez pełnomocnika Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP J.W., działającego na rzecz partii [...], jego kandydatury na członka Obwodowej Komisji Wyborczej w wyborach Prezydenta RP, a następnie w dniach 10 i 24 maja 2015 r. w [...] wziął udział w charakterze Przewodniczącego w pracach Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...], poprzez co nie dopełnił obowiązku wynikającego z przepisów prawa, określonego w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - co stanowi przewinienie dyscyplinarne określone w art. 107 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 roku o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał jedynie art. 129 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, tj. przepis, który ma charakter kompetencyjny. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że obwiniony, podejmując się od dnia [...] kwietnia 2015 r. funkcji Przewodniczącego Zarządu Osiedla N[...] pełni funkcję publiczną, wykonuje czynności związane z zagospodarowaniem środków finansowych osiedla przyznawanych przez samorząd gminny. Wskazał, że obwiniony otrzymał gratyfikację finansową, na podstawie art. 37 a – 37 b ustawy o samorządzie gminnym, z tytułu pełnionej funkcji (dietę w wysokości 110 zł), co stanowi źródło przychodu. Wskazał też, że obwiniony, pełniąc funkcję Przewodniczącego Obwodowej Komicji Wyborczej nr [...] w [...] w związku z wyborami Prezydenta RP, pełnił tę funkcję w zakresie działalności publicznej, za którą otrzymywał dietę (400 zł), która jest dochodem, stosownie do przepisów podatkowych. Gratyfikacje finansowe obwiniony otrzymał w oparciu o art. 154 § 1 Kodeksu wyborczego. Organ wyjaśnił, że art. 72 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym stanowi, że funkcjonariuszowi nie wolno pozostawać w stosunku pracy oraz podejmować innego zajęcia zarobkowego poza służbą, przy czym ust. 4 tego artykułu przewiduje wyjątek od wspomnianego zakazu, umożliwiając Szefowi CBA udzielenie funkcjonariuszowi zezwolenia na wykonywanie zajęcia zarobkowego poza służbą o charakterze naukowym i naukowo-dydaktycznym, jeżeli nie koliduje to z wykonywaniem przez niego zadań służbowych. W myśl przepisu art. 73 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz nie może być członkiem partii politycznej ani uczestniczyć w działalności tej partii lub na jej rzecz, natomiast zgodnie z art. 73 ust. 2 funkcjonariusz nie może pełnić funkcji publicznej. W konkluzji stwierdził, że pełnione przez obwinionego funkcje przewodniczącego zarządu osiedla oraz udział w obwodowej komisji wyborczej spowodowały naruszenie zakazu podejmowania przez funkcjonariusza zajęcia zarobkowego poza służbą. Wskazał, że tego rodzaju zachowanie skutkuje negatywną prognozą przestrzegania przez obwinionego zasad praworządności. Charakter naruszonych przez obwinionego obowiązków, poważny ciężar gatunkowy przewinień, wskazuje na konieczność zastosowania wobec niego surowej kary dyscyplinarnej – wydalenia ze służby. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi A.S. do tutejszego Sądu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia oraz je poprzedzającego, umorzenie postępowania dyscyplinarnego i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący podniósł: - naruszenie art. 129 ust. 9 ustawy o CBA, poprzez wydanie orzeczenia o ukaraniu karą dyscyplinarną wydalenia ze służby bez uprzedniego wezwania i wysłuchania obwinionego przy uczestnictwie rzecznika dyscyplinarnego, a ponadto niedoręczenie sprawozdania z przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego w terminie umożliwiającym zapoznanie się z nim przed wysłuchaniem, - błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucono obwinionemu, - naruszenie art. 119 ust. 1 ustawy o CBA, poprzez orzeczenie rażąco surowej kary, niewspółmiernej do zarzuconych obwinionemu przewinień. Formułując zarzut naruszenia art. 129 ust. 9 ustawy o CBA, skarżący wskazał, że polegało ono na "wydaniu orzeczenia dyscyplinarnego bez uprzedniego wezwania i wysłuchania go", jednak w uzasadnieniu skargi wyraźnie przyznał, iż takie wysłuchanie przez Szefa CBA miało miejsce w dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący twierdził, że społeczne pełnienie funkcji nie były i nie są działalnością o charakterze zarobkowym. Podkreślał, że wymierzona kara (najsurowsza, bo wydalenia ze służby) ma charakter represyjny i nie jest współmierna do popełnionego przewinienia i stopnia zawinienia. Nadto nie uwzględnia dotychczasowego przebiegu służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pełni zgodzić należało się z zarzutem skargi, iż zaskarżone orzeczenia w istocie nie odnoszą się do adekwatności wymiaru kary dyscyplinarnej orzeczonej w stosunku do skarżącego, tj. wydalenia ze służby. Tak represyjna, najsurowsza w katalogu kar, sankcja winna być przez organ wyważona, a przede wszystkim współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia. Winna uwzględniać dotychczasowy przebieg służby, pobudki i motywy przewinienia, nadto ich ciężar gatunkowy. Tymczasem organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę (str. 6) odnosi się do wymiaru orzeczonej kary dyscyplinarnej. Zgodnie z art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm.), wymierzona kara dyscyplinarna powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Przepis art. 113 ust. 1 ustawy o CBA określa zamknięty katalog czterech kar dyscyplinarnych, jakie mogą być nałożone na funkcjonariuszy CBA. Ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada każdy z nich, pozostawiając to do uznania właściwemu organowi. Wymierzając zatem karę, należy kierować się w pierwszej kolejności jej miejscem w przepisie, gdyż kolejność kar statuuje także ich adekwatność co do czynu. Wynika z tego, że nie można zastosować surowej kary do błahego przewinienia dyscyplinarnego, tak jak nie można za poważne przewinienie dyscyplinarne wymierzyć najmniej dolegliwego środka (Komentarz do art. 113 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, [w:] S.F. Hoc, P. Szustakiewicz, Ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Komentarzy LEX/el., 2012). Reasumując, w ocenie Sądu, organ naruszył art. 119 ust. 1 ustawy o CBA, poprzez zaniechanie przedstawienia argumentacji w przedmiocie współmierności kary dyscyplinarnej (najsurowszej) w stosunku do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego. Wątpliwości Sądu budziło działanie organu w zakresie realizacji w stosunku do skarżącego gwarancyjnego przepisu – art. 129 ust. 9 ustawy o CBA. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zamiaru wymierzenia kary wydalenia ze służby w CBA, Szef CBA przed wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego, wzywa obwinionego w celu wysłuchania go. Obwinionemu doręcza się sprawozdanie w terminie umożliwiającym zapoznanie się z nim przed wysłuchaniem. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu doręczono sprawozdanie (k-98), o którym mowa w art. 129 ust. 9 ustawy o CBA w dacie wysłuchania go przez Szefa CBA ([...] czerwca 2015 r.) oraz jednocześnie w dacie [...] czerwca 2015 r., w której doręczono mu orzeczenie z dnia [...] czerwca 2015 r. (k-119) (vide protokół rozprawy, adnotacje odręczne skarżącego na orzeczeniu Szefa CBA z dnia [...] czerwca 2015 r). Zdaniem Sądu, nie można uznać, że sprawozdanie, o którym mowa w art. 129 ust. 9 ustawy, doręczono skarżącemu w terminie "umożliwiającym zapoznanie się z nim przed wysłuchaniem", skoro nastąpiło to w tym samym dniu - [...] czerwca 2015 r. Tym samym wydaje się, że ratio legis przepisu art. 129 ust. 9 ustawy zostało przez organ wypaczone, bowiem celem tego przepisu (przy zamiarze wydalenia ze służby) jest gwarancja wcześniejszego zapoznania się z treścią sprawozdania, po to by funkcjonariusz zagrożony najsurowszą karą zdążył, przed wysłuchaniem przez Szefa CBA, przygotować argumenty na swoją obronę. Ponownie rozpoznając sprawę, organ w ramach uznania oceni adekwatność wymierzonej kary, mając na uwadze brak jednoznaczności przepisów prawa, czy działalność publiczno-społeczna skarżącego była działalnością dochodową (diety). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.