II SA/Wa 1645/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant Paweł Wyszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania W.G. z dnia [...] listopada 2010 r. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. na stanowisko rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Służby Celnej podniósł, iż w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w O., na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt. 2 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował W.G. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. W.G. złożył do Szefa Służby Celnej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w O., odwołanie od wyżej wymienionego aktu mianowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Funkcjonariusz powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, ostatecznie przesądzające o decyzyjnym charakterze mianowania na stopnie służbowe. Podniósł, iż w sprawie nie został uwzględniony fakt zajmowania przez niego stanowiska głównego księgowego w Izbie Celnej w O. w okresie od [...] sierpnia 2000 r. do [...] kwietnia 2008 r. to jest, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W związku z tym, powołując się na przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, ze względu na zajmowane stanowisko kierownicze wniósł o zmianę decyzji i mianowanie na odpowiedni stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej, nie znajdując podstaw do uwzględnia odwołania, w pierwszej kolejności wskazał, iż w myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna m.in. zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. W przedmiotowej zaś sprawie organ pierwszej instancji w decyzji (akcie mianowania) nie zawarł pouczenia o sposobie zaskarżenia tego aktu, co mogło mieć wpływ na niekorzystne dla skarżącego nieskorzystanie z tego środka. Wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych nie mogą z woli ustawodawcy szkodzić stronie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, czy też w ogóle tego nie uczynił i strona nie wniosła odwołania, może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14 dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję "nie biegnie". Zatem przyjmuje się, że gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi. Odnosząc się do zasadności żądania strony organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 223 ust.3 pkt 2 ww. ustawy funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego, podkomisarza celnego lub komisarza celnego, nadkomisarza celnego generalnego lub krajowego komisarza celnego, nowy stopień określa się w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że w dacie przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy tj. na dzień 30 października 2009 r. W.G. zajmował stanowisko eksperta celnego w stopniu starszego rewidenta celnego. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej było mianowanie funkcjonariusza na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W przypadku odwołującego się funkcjonariusza przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. nie mógł mieć zastosowania. Argumentem przemawiającym za zasadnością żądania i przyznania stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej nie może być zatem podnoszona przez odwołującego okoliczność, że zajmował stanowisko głównego księgowego, ponieważ miało to miejsce do 2008 r, kiedy to odwołujący z dniem [...] kwietnia 2008 r. został na własną prośbę odwołany ze stanowiska i przeniesiony na stanowisko eksperta celnego. Podporządkowanie służbowe, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej niewątpliwie dotyczy stanowisk należących do wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej oraz stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej wymienionych odpowiednio w art. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, przy czym do stanowisk kierowniczych wymienionych w art. 17 ust. 13 ustawodawca zaliczył kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Natomiast stanowisko głównego księgowego na gruncie regulacji ustawy o Służbie Celnej z 1999 r., nie było zaliczone do stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej oraz błędne zastosowanie postanowień art. 223 ust. 5 tej ustawy oraz niezasadne przyjęcie, że art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej nie ma zastosowania do stanowiska głównego księgowego. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ponadto zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyr. NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735) (v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie decyzja – akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. doręczona została skarżącemu w dniu [...] listopada 2009 r., dlatego też 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu [...] grudnia 2009 r. Po tym terminie objęta odwołaniem decyzja stała się ostateczna. W.G. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. złożył natomiast dopiero w dniu [...] listopada 2010 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W świetle powyższego należy zauważyć, iż strona niewątpliwie nie dochowała terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka odwołania nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność odwołania. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. A zatem w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowego aktu administracyjnego. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. jedynie po uprzednim przywróceniu skarżącemu – w trybie art. 58 k.p.a. – terminu do jego wniesienia. Wskazać jednocześnie należy, iż W.G. wniosek taki złożył, jednak Szef Służby Celnej nie rozpoznał go, uznając za zbędny. Organ odwołał się w tej materii do brzmienia art. 112 k.p.a., który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stanowisko Szefa Służby Celnej w tej materii uznać należy za błędne. Brak pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji nie zmienia bowiem faktu, że stała się ona ostateczna. Okoliczność braku takiego pouczenia uzasadnia natomiast ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 58 k.p.a., oczywiście o ile zachodzą w analizowanym przypadku wszystkie przesłanki w tym przepisie przewidziane. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj wskazać wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06, czy też postanowienie NSA z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97, wyrok NSA z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 czy postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96. Na zacytowanie zasługuje teza wyroku NSA z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Reasumując, podkreślić należy, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Mając na uwadze okoliczność, że Szef Służby Celnej rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O., bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, stwierdzić należy, że organ ten rozpoznał środek zaskarżenia od decyzji, która nabrała waloru ostateczności. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania, albowiem akt mianowania nie zawierał pouczenia o odwołaniu, zatem zgodnie z art. 112 k.p.a. brak taki nie może szkodzić stronie, nie jest wystarczające. Organ myli tu pojęcie "złożenie odwołania w terminie" z pojęciem "uchybienie terminu do złożenia odwołania" oraz instytucją przywrócenia terminu. Przypomnieć należy, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania jest w niniejszej sprawie bezsporne, natomiast skarżący wniósł o przywrócenie mu terminu i organ był zobligowany wniosek w tym zakresie rozpatrzyć, wydając stosowne postanowienie. Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania istotnie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Natomiast twierdzenie organu, iż z uwagi na brak stosownego pouczenia w akcie mianowania do uchybienia terminu nie doszło jest nieprawidłowe i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten z mocy prawa ustanawia czternastodniowy termin do złożenia odwołania. Brak stosownego pouczenia o odwołaniu nie spowodował zaś ustania mocy powyższej normy, a jedynie otworzył skarżącemu drogę do przywrócenia mu na jego wniosek terminu, który został uchybiony. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w każdym czasie, ale jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ w pierwszej kolejności zbada zasadność wniosku W.G. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności kiedy skarżący dowiedział się o możliwości wniesienia odwołania od aktu mianowania i czy bezpośrednio po uzyskaniu tej wiadomości sporządził i złożył odwołanie. Dopiero po ewentualnym pozytywnym rozstrzygnięciu tego wniosku organ będzie mógł rozpoznać odwołanie od aktu mianowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 ww. ustawy.