II SA/Wa 1647/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby - uchyla zaskarżoną decyzję - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] ustalającą A. L. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w W. Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 169 ust. 4 i 6, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.). W treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] złożył stronie pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w W.: - rodzaj służby - służba stała, - stopień służbowy - [...], - stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy - stanowiska eksperckie, - jednostka organizacyjna KAS, w której będą realizowane zadania - [...] Urząd Celno-Skarbowy w W., Delegatura [...] Urzędu Celno- Skarbowego [...] w W., - komórka organizacyjna - CKK Wieloosobowe Stanowisko ds. Kontroli Celno-Skarbowej, uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,255 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,465 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0.5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Organ poinformował, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu będą obowiązywały od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. strona złożyła pisemne oświadczenie o przyjęciu propozycji nowych warunków służby. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podniosła, że nie zgadza się z wysokością zaproponowanego uposażenia zasadniczego oraz niższym stanowiskiem służbowym. Organ nie wziął pod uwagę dotychczasowego przebiegu służby, doświadczenia zawodowego, stażu służby, rodzaju wykonywanych zadań oraz oceny dotychczasowej służby przez przełożonych. Wniosła o pozostawienie posiadanego stanowiska służbowego eksperta Służby Celnej, jak też mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalania wysokości uposażenia zasadniczego na poziomie 2,321, czyli stanowiska i uposażenia, jakie posiadała w Służbie Celnej. W dniu [...] lipca 2017 r. strona zapoznała się z aktami sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] stwierdził, że strona rozpoczęła pracę w administracji celnej w dniu [...] maja 1998 r. w Urzędzie Celnym w W. na stanowisku kontrolera celnego. Po przekształceniach w administracji celnej, pełniła służbę w Izbie Celnej w W., w Referacie [...] Wydziału [...], a następnie od dnia [...] maja 2004 r. w Urzędzie Celnym [...] w W. w Referacie [...]. Na dzień [...] lutego 2017 r. strona pełniła służbę na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu [...] celnego w Referacie [...] w W. z uposażeniem zasadniczym określonym według mnożnika 2,321 kwoty bazowej i dodatkiem za stopień służbowy [...] celnego obliczanym według mnożnika 0,465 kwoty bazowej. A. L. posiada wykształcenie wyższe - ukończone studia licencjackie w na kierunku ekonomia w zakresie specjalności public relations w Wyższej Szkole [...] w W. oraz uzupełniające magisterskie ukończone w 2002 r., na kierunku Finanse i Bankowość, w zakresie usług finansowych w Wyższej Szkole [...]. W ostatnich dwóch ocenach okresowych wykonywanie obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku zostało ocenione przez bezpośrednich przełożonych na poziomie powyżej oczekiwanym. Zgodnie z art. 224 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), dalej "ustawy o KAS’’, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,255 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej: 1,974-2,481. Jednym z dodatków do uposażenia zasadniczego, na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS jest dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia. Dla przysługującego stronie stopnia służbowego- młodszego aspiranta, w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 414) ustalony został dodatek obliczany według mnożnika 0,465 kwoty bazowej. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, jako formacji mundurowej powstałej na mocy ustawy o KAS, zawierała, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nowe warunki pełnienia służby i została przedstawiona w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej, a także powstaniem nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej, z ukształtowaną inaczej strukturą organizacyjną, nowymi organami i zmodyfikowanymi zadaniami. Zadania, które realizowała komórka organizacyjna, w której strona dotychczasowo pełniła służbę - Referat [...] - Urząd Celny [...] w W., zostały w strukturze KAS przeniesione z poziomu urzędu na poziom komórek organizacyjnych (delegatur) jednostki Krajowej Administracji Skarbowej - urzędu celno-skarbowego. Zdaniem organu z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy wynika, iż w tych okolicznościach, nowe warunki pełnienia służby składane byłym funkcjonariuszom Służby Celnej mogły zostać ukształtowane przez dyrektora izby administracji skarbowej w sposób odmienny od dotychczasowego, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień służbowy, równorzędny do dotychczasowego. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., złożona stronie pisemna propozycja określająca warunki służby jest zgodna z obowiązującym prawem, bowiem stopień służbowy młodszy aspirant jest równorzędny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego - młodszy ekspert, została uwzględniona przesłanka ustawowa wynikająca z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Organ uwzględnił posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, w tym pozytywne oceny okresowe dotychczasowych przełożonych, w konsekwencji czego zaproponowane zostało stanowisko służbowe z grupy stanowisk eksperckich, z mnożnikiem kwoty bazowej mieszczącym się w przedziale określonym w rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby CeIno-Skarbowej dla tego stanowiska służbowego. A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Wskazanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP poprzez niezasadne obniżenie wysokości uposażenia i stanowiska służbowego w sytuacji braku podstaw i faktycznych; - art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby; - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i wydanie decyzji, z której wynika obniżenie uposażenia i degradację, podczas gdy kwalifikacje, wiedza i staż pracy pozwalały na pozostanie na dotychczasowych warunkach zatrudnienia; - art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie; - art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak nadania decyzji odpowiedniej formy prawnej, brak uzasadnienia prawnego i faktycznego, co do przyczyn i powodów obniżenia wysokości uposażenia i stanowiska służbowego. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie niniejszej Sąd obowiązany był dokonać oceny, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art.165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 169 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i zachowuje on ciągłość służby. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 powołanej ustawy). Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 169 ust. 5). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że w dniu [...] maja 2017 r. skarżącej przedstawiona została propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby. Skarżąca przyjęła propozycję nowych warunków pełnienia służby. Zachowała zatem ciągłość służby. Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionowała jednakże ustalone przez organ stanowisko służbowe młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej i ustalone uposażenie zasadnicze. Wskazania wymaga, że choć skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionowała dwa elementy przedstawionej propozycji ustalającej nowe warunki służby, to nie budzi wątpliwości, że organ rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje ją w całokształcie. Nie jest bowiem możliwe odrębne rozpatrywanie każdego z ustaleń przedstawionych warunków służby i odrębne rozstrzyganie co do istoty w tym zakresie. Warunki te są ze sobą ściśle powiązane, zatem na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konieczne jest rozważenie i rozstrzygnięcie łączne co do wszystkich przedstawionych funkcjonariuszowi warunków. Propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, tym niemniej w myśl art. 165 ust.7 powołanej ustawy owa propozycja jest w istocie ofertą, którą organ może, ale nie musi złożyć. Decyzja ta ma zatem charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu, albowiem organ podejmując tę decyzję, obowiązany jest uwzględniać określone w art.165 ust.7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS kryteria. Propozycja taka powinna uwzględniać zatem posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd, na podstawie treści zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ nie rozważył w tej sprawie całego materiału dowodowego. Skoro ustawodawca wymaga w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, aby propozycja nowych warunków służby uwzględniała m.in. posiadane kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, to zadaniem organu jest wykazanie w decyzji, że wziął pod uwagę te kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, to jest, że rozważył te elementy, przedstawiając funkcjonariuszowi taką a nie inną propozycję warunków służby. Uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości co do przyczyn, dla których organ – mając na względzie dotychczasowy przebieg służby skarżącej i jej kwalifikacje – przedstawił skarżącej takie warunki służby jak zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2017 r., tym bardziej, że skarżąca przed przedstawieniem jej propozycji nowych warunków pełnienia służby, służbę tę pełniła na stanowisku służbowym eksperta Służby Celnej. Sąd podziela pogląd organu, że ustawodawca przyznał dyrektorowi izby administracji skarbowej uprawnienie do ukształtowania na nowo stosunku służbowego byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Sąd nie kwestionuje też ogólnego stwierdzenia organu, że warunki pełnienia służby mogły zostać określone w sposób odmienny od warunków dotychczasowych (z wyjątkiem stopnia służbowego), jednakże właśnie z uwzględnieniem m.in. posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. W ocenie Sądu, sama przedstawiona w zaskarżonej decyzji informacja, że skarżąca posiada ogółem 19-letni staż w administracji celnej i Służbie Celnej nie stanowi, biorąc pod uwagę akta osobowe skarżącej, o uwzględnieniu przez organ przebiegu dotychczasowej służby funkcjonariusza. Organ nie wykazał, aby w istocie dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza uwzględnił. Także samo zawarcie w decyzji informacji o ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (eksperta Służby Celnej) oraz o dwóch ocenach okresowych nie wyczerpuje obowiązku rozważenia i uwzględnienia przebiegu dotychczasowej służby, jak też posiadanych kwalifikacji. Nadto, na posiadane kwalifikacje nie składają się tylko informacje o kierunku ukończonych studiów licencjackich i wyższych magisterskich, na co wskazał organ. Sąd podziela pogląd organu, że funkcjonariusz jest obowiązany podnosić kwalifikacje zawodowe niezależnie od zajmowanego stanowiska służbowego. Nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku - przedstawiając propozycję nowych warunków służby - uwzględnić faktu podnoszenia przez funkcjonariusza w trakcie służby tych kwalifikacji. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jednoznacznie stanowi o obowiązku uwzględnienia posiadanych kwalifikacji. Kwalifikacje te to także ukończone kursy, szkolenia, które winny być brane pod uwagę przy ocenie przesłanki "posiadanych kwalifikacji". Organ nie wyjaśnił też w sposób należyty, dlaczego uznał za właściwe obniżenie skarżącej stanowiska służbowego ze stanowiska eksperta Służby Celnej do stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. Nie jest wystarczające w tym zakresie, zdaniem Sądu, wskazanie przez organ, iż obydwa stanowiska zaliczone są do grupy stanowisk eksperckich. Także nie wyjaśnia powodu obniżenie stanowiska służbowego przeniesienie Referatu [...] z poziomu Urzędu Celnego [...] w W. na poziom komórek organizacyjnych jednostki Krajowej Administracji Skarbowej – urzędu celno-skarbowego. Należy zwrócić uwagę, iż kryterium ustawowym przy ustalaniu nowych warunków pełnienia służby są posiadane kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, a nie rodzaj i złożoność wykonywanych zadań na nowym stanowisku służbowym (art. 165 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest decyzją dowolną, naruszającą art. 80 k.p.a. Potwierdza to jej uzasadnienie, które nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. i nie pozwala Sądowi przyjąć, że organ uwzględnił posiadane przez skarżącą kwalifikacje i przebieg jej dotychczasowej służby, jak wymaga tego art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania Sądu. Zależnie od poczynionych przez organ ustaleń, co do posiadanych przez skarżącą kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, po ich uwzględnieniu, organ podejmie stosowną decyzję, której uzasadnienie spełniać będzie wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w wyroku.