II SA/Wa 1647/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi E. S. (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. E. S. zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Prezes ZUS, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303), odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że świadczenie rodzicielskie może być przyznane matce, która: urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci; zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...); jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiada prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; osiągnęła wiek 60 lat; nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania; nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Organ wskazał, że Skarżąca urodziła czworo dzieci. W okresie od dnia [...] maja 1975 r. do dnia [...] grudnia 1997 r. wychowywała troje dzieci poprzez stałe, ciągłe i bezpośrednie sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających na niej względem tych dzieci. W przypadku czwartego dziecka, tj. M. S., urodzonego w dniu [...] listopada 1975 r. i zmarłego w dniu [...] kwietnia 1978 r., okres wychowywania był nieznaczny, ponieważ dziecko zmarło w wieku 2 lat i 5 miesięcy. Nie można zatem uznać, zdaniem organu, że Skarżąca wychowała czworo dzieci, ponieważ wraz ze śmiercią jednego z nich nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia dziecka do osiągnięcia przez nie pełnoletności. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wobec niewniesienia środka zaskarżenia od powyższej decyzji, stała się ona ostateczna. W dniu [...] września 2022 r. E. S. złożyła do Prezesa ZUS kolejny wniosek o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Prezes ZUS odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca nie spełnia przesłanki koniecznej do uzyskania ww. świadczenia, określonej w art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051). Mianowicie, Skarżąca urodziła czworo dzieci, jednak ze względu na śmierć M. S. - wychowała troje dzieci poprzez stałe, bezpośrednie i ciągłe sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających względem dzieci do czasu osiągnięcia pełnoletności. Nie został zatem spełniony, wynikający z ww. przepisu ustawy, warunek wychowania czworga dzieci. Na skutek odwołania E. S., Prezes ZUS, decyzją z dnia [...] grudnia 2022r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw przysługujących im względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Z treści art. 1 ust. 2 ww. ustawy wynika, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające jest rodzajem rekompensaty dla rodzica, który ze względu na konieczność zajmowania się co najmniej czworgiem dzieci zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego. Nie każdy zatem przypadek urodzenia dziecka i sprawowania nad nim opieki może być uznany za wychowanie dziecka. Jeśli proces wychowawczy ustał w początkowej fazie, okres sprawowania pieczy nad dzieckiem nie stanowi dokonanego procesu wychowania dziecka w rozumieniu ustawy i nie jest wystarczający dla przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. O zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie. W każdym konkretnym przypadku ustaleniu podlega zatem, czy czynności podejmowane przez matkę względem dziecka doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka proces ten nie został zakończony (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 5729/21; z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2326/21; z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 15640/20; z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 569/20; z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1020/20; CBOSA). Uwzględniając powyższe organ wskazał, że jakkolwiek Skarżąca urodziła czworo dzieci, to jednak syn M. zmarł w wieku 2 lat i 5 miesięcy. Wraz ze śmiercią dziecka nastąpiło zaprzestanie uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki nad nim. Wychowanie syna M. ustało w początkowej fazie. Skoro proces wychowawczy ustał przedwcześnie, to nie można przyjąć, że warunek wychowania co najmniej czworga dzieci został spełniony. Wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. E. S. po raz kolejny wystąpiła do Prezes ZUS o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Prezes ZUS, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ podniósł, że sprawa uprawnień do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego została w sposób ostateczny rozstrzygnięta decyzją odmowną z dnia [...] grudnia 2022 r. Skarżąca we wniosku nie powołała żadnych nowych okoliczności faktycznych mających wpływ na zmianę stanowiska zajętego w sprawie dotyczącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Powyższe skutkowało odmową wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Prezesa ZUS zarzucając naruszenie prawa "z powodu niewłaściwej interpretacji, że śmierć dziecka - nie z winy rodzica - jest wypełnieniem przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz "określenie prawidłowości postępowań przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toczących się postępowaniach począwszy od początku 2019 roku". W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w latach siedemdziesiątych urodziła czworo dzieci. W 1978 r., po blisko półtorarocznej nieuleczalnej chorobie, zmarł jej syn – M. S.. Wskazała, że na skutek złożonych dotychczas wniosków o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego organ w dniu [...] maja 2019 r, a następnie w dniu [...] listopada 2022 r. wydał decyzje odmawiające przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. utrzymał zaś w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2022 r. Jako przyczynę odmowy organ wskazał okoliczność śmierci syna M. przed nieokreślonym okresem sprawowania funkcji opiekuńczo- wychowawczej nad nim. Wskazała, że w świetle orzecznictwa nie ma przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy wychowywanie zostało przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka, także w wieku niemowlęcym (tak NSA w wyroku z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2326/21). Z kolei w wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1207/20 Naczelny Sąd Administracyjny precyzyjnie wyjaśnił, iż śmierć dziecka nie może stanowić o wypełnieniu przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej. Przesłankę tę należy rozpoznawać przy uwzględnieniu elementów woli rodzica i podejmowaniu działań skutkujących zaprzestaniem wykonywania władzy rodzicielskiej. Śmierć dziecka jest okolicznością obiektywną, na którą rodzice nie mają wpływu (co do zasady) i nie może oznaczać "długotrwałego zaprzestania" przez rodziców wykonywania władzy rodzicielskiej w myśl art. 3 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy. Z kolei w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 500/20 NSA stwierdził, że o zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej w rozumieniu art. 3 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy można mówić wówczas, gdy rodzic nie wychowuje dziecka z przyczyn leżących po jego stronie a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek niezależnej od niego śmierci dziecka. Uwzględniając powyższe Skarżąca wniosła o dokonanie oceny spełnienia przez nią ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że sprawa uprawnień Skarżącej do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego została w sposób ostateczny rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. Skarżąca we wniosku z dnia [...] marca 2023 r. nie powołała żadnych nowych okoliczności faktycznych mających wpływ na zmianę stanowiska zajętego w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postępowanie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2023 r. stanowił art. 61a §1 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie. Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ powołał okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przyznania Skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z akt sprawy bezspornie wynika, że Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2019r. nr [...] odmówił przyznania Skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego z powodu niespełnienia ustawowego warunku wychowania czworga dzieci. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 3 ww. ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W decyzji tej organ zawarł prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzja ta została Skarżącej doręczona, co wynika z treści skargi. Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia środka zaskarżenia od powyższej decyzji, zatem decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2019 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej samej sprawie w tzw. trybie podstawowym (zwykłym) bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja, rozstrzygająca sprawę co do istoty, obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do treści do art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Wcześniejsze rozpatrzenie wniosku Skarżącej o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w oparciu o tożsamą podstawę prawną, zawartą w art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wraz ze wspierającą argumentacją, powoduje, że na obecnym etapie brak było podstaw do przeprowadzenia przez organ postępowania z kolejnego wniosku Skarżącej o tożsamej treści i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zaznaczyć należy, że niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem Skarżącej o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego z dnia [...] marca 2023 r. We wniosku Skarżąca wskazała, że urodziła czworo dzieci – A., M., R., A. i M.. M. S., urodzony w dniu [...] listopada 1975r., zmarł w dniu [...] kwietnia 1978 r. Okoliczności te - powołane we wniosku Skarżącej o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego z dnia [...] maja 2019 r. - były już przedmiotem oceny Prezesa ZUS przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Skarżąca we wniosku z dnia [...] marca 2023 r. nie powołała nowych - mogących mieć wpływ na odmienne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - okoliczności faktycznych w stosunku do tych, które powoływała w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2019 r. Prezes ZUS nie miał zatem podstaw do tego, aby rozpatrzyć wniosek Skarżącej merytorycznie, tj. orzec co do istoty sprawy. Trafnie zatem uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi nie tylko tożsamość podmiotowa, lecz również tożsamość przedmiotowa sprawy w zakresie podstawy prawnej i treści żądania strony. Zasadnie przy tym organ stwierdził, że okoliczności, które powołała Skarżąca w swym żądaniu z dnia [...] marca 2023 r. zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Nie stanowią one nowych, istotnych okoliczności faktycznych, które - biorąc pod uwagę przesłankę "wychowania" co najmniej czworga dzieci - mogłyby spowodować wydanie innej w swej istocie decyzji, aniżeli ww. decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2019 r. Zastosowanie przez organ art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej z dnia [...] marca 2023 r. było zatem prawidłowe. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje argumentacja podniesiona w skardze. Istotne jest bowiem to, że Sąd nie mógł w postępowaniu zakończonym postanowieniem procesowym o odmowie wszczęcia postepowania rozstrzygać o zgodności z prawem ostatecznej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2019 r., a w istocie tego oczekuje Skarżąca domagając się dokonania oceny spełnienia ustawowych przesłanek przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Kontrolując sprawę ze skargi na postanowienie organu z dnia [...] czerwca 2023 r. Sąd mógł oceniać wyłącznie to, czy organ prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł również ocenić zgodności z prawem decyzji z dnia [...] grudnia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2022 r. o odmowie przyznania Skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Przedmiotem oceny Sądu było wyłącznie postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2023 r. Postanowienie to, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., jest w ocenie Sądu prawidłowe, a zarzuty skargi oceny tej nie podważają. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.